Законопроєкт Корецького: прокуратурі знову можуть розширити повноваження

Питання надмірно широких повноважень прокуратури в Україні досі залишається невирішеним. Критики називають це «пережитком радянщини» та наголошують, що в європейських країнах компетенція цього органу значно вужча й має чітко визначені межі. Ідеться насамперед про надмірний контроль за діяльністю державних установ і підприємств, а також втручання у сфери, за які мають відповідати інші уповноважені органи. Така практика створює ризики зловживань, корупції та тиску на бізнес.

Реформа прокуратури, розпочата у 2014 році, мала обмежити такий вплив і чітко визначити її функції. Проте повністю усунути проблему не вдалося. Проблемною виявилася стаття 23 Закону «Про прокуратуру», яка дозволяє прокурорам звертатися до суду, якщо уповноважений орган не захищає інтереси держави або робить це неналежно. Через розмитість цих формулювань відомство зберегло можливість втручатися у справи, за які мають відповідати інші структури.

Наприклад, чи має право прокуратура вимагати через суд ремонту укриттів, якщо за їхній стан відповідають власники, балансоутримувачі та профільні служби? А таких позовів за роки воєнного стану буквально тисячі. Судова практика виявилася неоднозначною: одні з них задовольняли, інші відхиляли, аргументуючи відсутністю підстав для такого представництва. Схожі суперечки виникали щодо незаконної забудови, комунальної землі та вирубки лісів. У всіх цих випадках постає питання: чому прокуратура втручається в «парафію» державних та комунальних органів, та ще й «коли заманеться»?

На цю проблему звернув увагу Конституційний Суд. Рішенням від 3 грудня 2025 року № 6-р (ІІ)/2025 він визнав неконституційними окремі положення статті 23, наголосивши, що прокурори можуть представляти державні інтереси лише у виняткових випадках, чітко визначених законом, а не в будь-якій справі, де вбачають порушення. І тепер до 1 січня 2027 року парламент має встановити нові правила, які усунуть правову невизначеність.

Для цього Кабінет Міністрів підготував законопроєкт № 16026, зареєстрований 4 вересня 2026 року. Однак запропоновані зміни викликали критику парламентських експертів. Невже замість очікуваного звуження прокурорських повноважень уряд фактично пропонує зберегти їхній широкий обсяг і закріпити це на законодавчому рівні?

Дев’ять підстав для прокурорських позовів

Головна зміна законопроєкту № 16026 — нова редакція статті 23 Закону «Про прокуратуру». Уряд пропонує визначити дев’ять випадків, коли прокурор може представляти інтереси держави в суді:

1. Порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів.
2. Порушення або загроза порушення інтересів держави щодо об'єктів власності Українського народу або майна, яке перебуває під особливою охороною держави та вилучене з цивільного обороту чи обмежене в обігу.
3. Відсутність уповноваженого органу, який має захищати інтереси держави в суді, або необхідних повноважень для звернення з позовом.
4. Порушення інтересів держави органом влади, місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права, які повинні забезпечувати їхній судовий захист.
5. Колізія повноважень між органами державної влади, місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо захисту інтересів держави.
6. Заподіяння шкоди державним інтересам кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов не був або не міг бути поданий у кримінальному провадженні чи залишився без розгляду.
7. Виявлення прокурором під час досудового розслідування, кримінального або адміністративного провадження фактів порушення чи загрози порушення інтересів держави, які потребують судового захисту, незалежно від результатів провадження.
8. Звернення органу державної влади, місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права з проханням подати позов через неможливість самостійно захистити інтереси держави.
9. Справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Отже, частина підстав стосується ситуацій, коли немає належного позивача або він сам допустив порушення. Але інші охоплюють значно ширше коло обставин — від національних пріоритетів до конфліктів між установами.

Де прокурорам заборонять представляти державу

Проєкт передбачає і прямі обмеження. Зокрема, таке представництво не допускається у правовідносинах, пов’язаних із виборами та референдумами, діяльністю Верховної Ради, Президента України, медіа, політичних партій, організацій професійного самоврядування та інших громадських об'єднань.

Окремо уряд пропонує вилучити із Закону «Про прокуратуру» положення про представництво інтересів громадян. Річ у тім, що після конституційної реформи 2016 року ця функція зникла з Основного Закону, але залишилася у профільному законодавстві.

В інших випадках наявність підстав для звернення до суду доведеться обґрунтовувати. Їх має підтвердити суд. Після цього прокурор зможе подати позов, вступити в уже відкриту справу до початку її розгляду по суті або ініціювати перегляд рішення. Також зберігається можливість заявляти цивільні вимоги під час кримінального провадження.

Як прокуратура зможе збирати інформацію

Законопроєкт № 16026 уточнює правила збору інформації для захисту інтересів держави в суді. Прокурорам заборонять самостійно шукати можливі порушення, щоб на цій підставі готувати позови. Виняток передбачено для справ про визнання активів необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.

Приводом для перевірки можуть стати звернення депутатів, громадян, підприємств і громадських об'єднань, інформація від органів влади, відомості, отримані під час виконання прокурорських повноважень, або матеріали з відкритих джерел.

Отримавши такі дані, прокуратура зможе з’ясовувати, чи є підстави для звернення до суду. Законопроєкт прямо закріплює способи збору необхідних доказів: письмові запити до державних установ, органів місцевого самоврядування та інших юридичних осіб незалежно від форми власності, витребування документів і речей, отримання пояснень посадовців та висновків експертів.

Окремо передбачено право ознайомлюватися з матеріалами судових справ, які розглядали без участі прокурора. Це дозволить вирішувати питання про оскарження ухвалених рішень або вступ у вже відкрите провадження.

На відповідь за письмовим запитом відводять п’ять робочих днів. Якщо документів багато або їх пошук складний, строк можна продовжити до двадцяти робочих днів. Причини затримки потрібно обґрунтувати та письмово повідомити прокурора протягом перших п’яти днів. За невиконання законних вимог передбачена відповідальність.

Таким чином, хоча самостійний пошук порушень обмежують, навіть публікація у медіа може стати приводом для витребування документів і збору доказів. Це породжує ризик повернення елементів загального прокурорського нагляду: під виглядом з’ясування підстав для судового захисту прокуратура фактично зможе проводити широкі перевірки діяльності органів влади та підприємств.

Чому парламентські експерти розкритикували законопроєкт № 16026:

Головне науково-експертне управління Верховної Ради погоджується, що правила прокурорського представництва необхідно переглянути. Проте у своєму висновку фахівці застерігають: урядова редакція не повністю враховує вимоги Конституційного Суду і може зберегти саме ті проблеми, які мала усунути реформа.

Перша претензія — надто широкі підстави для позовів

Наприклад, законодавство відносить до фундаментальних національних інтересів не лише безпеку й суверенітет, але й розвиток економіки, громадянського суспільства, європейську інтеграцію, захист державної мови та культурної спадщини.

Зауваження ГНЕУ полягає в тому, що практично будь-який спір у цих сферах можна пов’язати з державними пріоритетами. При цьому проєкт не пояснює, як відрізнити справді виняткову ситуацію від звичайного порушення, яким повинна займатися профільна установа.

Подібні питання виникають щодо природних ресурсів. Експерти звертають увагу на можливе дублювання функцій органів, які вже мають право захищати відповідні об'єкти.

Друга претензія — можливість перекласти роботу інших відомств на прокуратуру

Особливі сумніви викликала норма, за якою орган влади може попросити прокурора подати позов через неможливість зробити це самостійно.

Але що саме означає така неможливість? Брак працівників, коштів, доказів чи пропущений строк звернення до суду? Законопроєкт не дає відповіді.

Унаслідок цього рішення залежатиме від оцінки конкретних посадовців. На думку ГНЕУ, це фактично відтворює проблему, через яку Конституційний Суд визнав попередні положення неконституційними.

Третя претензія — повернення інструментів, схожих на досудове розслідування

Парламентські фахівці особливо критично оцінили право витребовувати речі й документи, збирати докази, отримувати пояснення та залучати експертів.

Такі дії можна буде проводити ще до того, як суд підтвердить право прокурора представляти державу в конкретній справі.

За оцінкою ГНЕУ, це наближає його діяльність до самостійного розслідування можливих порушень, але поза кримінальним провадженням і без передбачених для нього процесуальних гарантій.

Інакше кажучи, замість перевірки того, чи є законні підстави для позову, прокуратура зможе сама збирати матеріали щодо обставин імовірного правопорушення.

Четверта претензія — скасування важливих запобіжників

Чинна стаття 23 зобов’язує прокурора заздалегідь повідомити відповідний орган про намір представляти державу в суді. Ця установа також має право оскаржити наявність підстав для такого представництва.

В урядовій редакції обидві гарантії відсутні.

Це особливо показово, адже Конституційний Суд у рішенні від 3 грудня 2025 року окремо відзначив значення саме цих механізмів. Отже, документ, покликаний виконати його вимоги, одночасно пропонує прибрати частину захисту від необґрунтованого прокурорського втручання.

Чи стане прокуратура менш впливовою?

Головне питання полягає не в кількості підстав для прокурорських позовів, а в тому, наскільки чітко закон обмежить їх застосування. Якщо рішення про винятковість справи й надалі залежатиме переважно від оцінки самого прокурора, формальне встановлення дев’яти випадків мало що змінить. Тим більше, коли для збору доказів достатньо інформації з відкритих джерел.

Існує й інший бік проблеми. Державні органи повинні самостійно відповідати за захист інтересів у межах своїх повноважень. Якщо прокуратура постійно звертатиметься до суду замість них, це не лише розширюватиме її вплив, але й дозволятиме посадовцям уникати відповідальності за власну бездіяльність. Водночас надмірні контрольні можливості створюють додаткові корупційні ризики, зокрема у відносинах із бізнесом.

Законопроєкт № 16026 ще може бути доопрацьований в парламенті. Однак у запропонованій редакції він залишає відкритим головне питання, яке порушив Конституційний Суд: де закінчується виняткове право прокурора захищати державні інтереси й починається втручання у сферу відповідальності інших установ?

Від відповіді залежить, чи стане новий закон реальним продовженням реформи, розпочатої понад десять років тому, чи лише закріпить старі проблеми в нових формулюваннях.