Україна без генпрокурора: чому проєкт закону про конкурсний відбір кандидатів на цю посаду «завис» у Раді

Впровадження прозорого конкурсного відбору на посаду генерального прокурора є однією з офіційних вимог Європейського Союзу до України на шляху до євроінтеграції та виконання умов за переговорним Кластером 1 («Основи») та домовленостями в межах списку Качки — Кос.

Уряд так і не вніс відповідний законопроєкт, натомість ще влітку це зробила група народних депутатів, однак документ і досі «завис» в Раді. І причин цьому декілька.

Законопроєкт про незалежність генпрокурора

22 червня 2026 року у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт № 15343 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора». Його авторами стали народні депутати Анастасія Радіна, Ярослав Железняк, Ярослав Юрчишин, Іванна Климпуш-Цинцадзе та Максим Хлапук. 1 вересня документ включили до порядку денного Верховної Ради.

Ініціатори пропонують змінити одразу кілька складових статусу генпрокурора: порядок відбору кандидатів, роль президента і Верховної Ради, процедуру парламентської недовіри, дисциплінарну відповідальність та повноваження Вищої ради правосуддя.

У пояснювальній записці метою законопроєкту названо створення «збалансованої та процедурно захищеної моделі призначення і звільнення генерального прокурора», яка має поєднати конституційні повноваження президента і Верховної Ради з незалежним конкурсним механізмом.

Як очікують ініціатори, нова система має зменшити політичний вплив на призначення та звільнення генпрокурора, підвищити довіру до прокуратури та забезпечити більшу стабільність її роботи.

Окремим аргументом стала європейська інтеграція. У пояснювальній записці згадуються рекомендації Венеційської комісії, Європейської комісії, Бордоська декларація, пакет розширення ЄС та переговорні бенчмарки.

Водночас тут необхідно розмежовувати мету і конкретний спосіб її досягнення. Європейські зобов’язання України передбачають більш прозорий, об'єктивний і заснований на професійних якостях процес відбору генерального прокурора. Однак із цього не випливає вимога застосувати саме модель, запропоновану законопроєктом № 15343, зокрема конкретний склад конкурсної комісії та роль міжнародних організацій. На цю різницю згодом звернули увагу й експерти Верховної Ради.

Що змінює законопроєкт № 15343

Передбачаються наступні ключові зміни:

• обов’язковий відкритий конкурс перед призначенням генпрокурора. Відбір проводитиме комісія із шести осіб: трьох визначатиме Вища рада правосуддя, ще трьох ВРП призначатиме за пропозиціями міжнародних та іноземних організацій країн ЄС, які протягом останніх трьох років надавали Україні технічну допомогу у сферах боротьби з корупцією та злочинністю, верховенства права або захисту прав людини;
• вибір президента обмежать двома фіналістами конкурсу. Одного з них глава держави протягом десяти робочих днів має запропонувати Верховній Раді;
• до кандидатів висунуть додаткові вимоги: щонайменше десять років юридичного стажу та не менше п’яти років досвіду на керівних посадах у державних органах, установах чи організаціях, зокрема за кордоном, або в міжнародних організаціях;
• доброчесність оцінюватимуть окремо. Враховуватимуть незалежність, чесність, неупередженість, непідкупність, професійну та особисту поведінку, походження майна і відповідність рівня життя задекларованим доходам. Таке оцінювання не матиме часових або територіальних обмежень, а підставою для негативного рішення можуть стати й обґрунтовані сумніви щодо відповідності критерію доброчесності;
• процедуру висловлення недовіри ускладнять: для винесення питання на розгляд парламенту потрібно зібрати підписи щонайменше 225 депутатів. Після включення його до порядку денного Верховна Рада створюватиме тимчасову слідчу комісію для перевірки підстав, а остаточне рішення про недовіру потребуватиме щонайменше 226 голосів;
• визначать конкретні підстави для висловлення недовіри генпрокурору. Верховна Рада зможе ухвалити таке рішення у трьох випадках: невиконання або неналежного виконання ним своїх повноважень; неможливості виконувати їх за станом здоров’я; порушення вимог закону про олігархів щодо подання та строків подання декларації про контакти.
• виконувати повноваження після звільнення керівника прокуратури можна буде не більше шести місяців. Вони переходитимуть до першого заступника, а за його відсутності — до одного із заступників відповідно до розподілу обов’язків;
• дисциплінарні провадження передадуть Вищій раді правосуддя. ВРП зможе застосувати догану або звільнення з посади. Водночас цей орган братиме участь і у формуванні конкурсної комісії.   

Депутатка Радіна: спочатку конкурс, потім новий генпрокурор

Законопроєкт № 15343, зареєстрований ще в червні, досі не розглянули, однак після скандалу навколо Офісу Генпрокурора його автори почали вимагати прискорити процес. Голова парламентського Комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна (фракція «Слуга народу») у вересні заявила, що «нам однозначно треба змінювати процедуру призначення генерального прокурора».

«Кравченко був продуктом політичного призначення, і подивіться, куди нас це привело», — сказала Радіна.

Співавтор законопроєкту Ярослав Юрчишин (фракція «Голос») також виступив за конкурсну процедуру, порівнюючи її з відбором керівників НАБУ, БЕБ і САП. За його словами, після конкурсу президент має отримати перелік кандидатів, які пройшли професійний відбір.

«Якщо роздавати посади з огляду лояльності, а не фаховості та незалежності — отримаєш міну сповільненої дії», — заявив Юрчишин.

У вересні антикорупційний комітет Верховної Ради звернувся до голови парламенту Руслана Стефанчука та голови правоохоронного комітету Сергія Іонушаса із закликом невідкладно розглянути № 15343 та законопроєкти про відновлення відкритих конкурсів на інші прокурорські посади.

Не всі прихильники реформи погоджуються саме з такою моделлю

Водночас дискусія не зводиться до простого поділу на прихильників і противників «незалежності прокуратури».

Лабораторія законодавчих ініціатив звернула увагу, що європейські вимоги залишають Україні простір для вибору конкретної моделі. Альтернативою конкурсу з міжнародним компонентом може бути, наприклад, посилення ролі професійного прокурорського самоврядування.

«Європейські партнери не вимагають конкурсів, залучення міжнародних експертів або ж прибрати посаду генпрокурора як предмет політики. Натомість йдеться про те, щоб зробити процедури його призначення і звільнення видимими і прозорими та залучити до їх проведення прокурорський корпус. Адже європейські стандарти у сфері прокуратури не встановлюють єдиної обов’язкової моделі призначення генерального прокурора. Вони враховують якість процедури, професійність кандидатів і мінімізацію політичного впливу. Тож не варто ризикувати та впроваджувати потенційно неконституційні механізми добору та звільнення, обґрунтовуючи це бажанням відкритості», — вважає Євген Крапивин, керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ.

Експерти ЛЗІ також нагадують про конституційне обмеження: під час воєнного стану змінювати Конституцію неможливо. Тому якщо ключові елементи нової процедури потребуватимуть саме конституційних змін, реалізація реформи може зіткнутися з проблемами.

Іншу позицію займає Центр політико-правових реформ. Так, член його правління Микола Хавронюк вважає, що конкурс може бути проведений в запропонованому законопроєктом № 15343 форматі, а подібні механізми вже використовуються при відборі до Конституційного Суду, Вищого антикорупційного суду, керівника САП, членів ВРП та інших посадовців.

Таким чином, суперечка точиться вже не стільки навколо необхідності зробити процедуру прозорішою, скільки навколо того, якою саме має бути ця процедура і де проходять конституційні межі її зміни звичайним законом.

Експерти Верховної Ради: конкурс на генпрокурора — слушна ідея, але до механізму є питання

Найбільш ґрунтовну юридичну критику законопроєкту виклало Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради.

ГНЕУ загалом не заперечує необхідності посилення інституційної незалежності генпрокурора і називає ідею конкурсного відбору «досить слушною». Однак конкретна модель № 15343, на думку експертів, породжує низку конституційних та юридичних проблем:

• обмеження повноважень президента. Глава держави зможе обирати лише між двома фіналістами конкурсу та матиме десять робочих днів, щоб внести одного з них на розгляд парламенту. Якщо Верховна Рада не погодить цю кандидатуру, доведеться подавати другу. На думку ГНЕУ, це «фактично виключає можливість реалізації ним власної конституційної дискреції щодо визначення кандидатури на цю посаду»;
• роль міжнародних організацій. Трьох із шести членів конкурсної комісії ВРП має призначити за пропозиціями міжнародних та іноземних організацій. Водночас законопроєкт не передбачає можливості перевірити відповідність запропонованих осіб установленим вимогам, відмовити їм або повернути список. За оцінкою ГНЕУ, за таких умов «роль конституційного органу влади зводиться до формального оформлення рішення, фактично ухваленого суб’єктами, які не входять до системи органів державної влади України». Ще одна цитата з документа:

«На нашу думку, співпраця України з міжнародними організаціями може здійснюватися шляхом отримання рекомендацій, проте, не повинна полягати в законодавчо закріпленій участі міжнародних та іноземних організацій у формуванні органів державної влади і обов’язковому призначенні осіб, запропонованих цими організаціями, на посади у тих чи інших державних органах», — йдеться у висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради.

• ризик блокування конкурсу. Комісія набуде повноважень лише після затвердження всіх шести членів. Водночас не визначено, як діяти, якщо міжнародні організації не подадуть кандидатур, запропонують недостатню їх кількість або висунуті особи не відповідатимуть установленим вимогам. Така прогалина, за висновком ГНЕУ, створює ризик блокування призначення генпрокурора;
• міжнародне фінансування. Окремі зауваження викликала можливість фінансувати та матеріально-технічно забезпечувати роботу конкурсної комісії, її членів і секретаріату коштом міжнародної технічної допомоги. Причина — усе та ж: чи не стане посилення ролі «міжнародних партнерів» новим джерелом того політичного впливу, який, за задумом авторів, законопроєкт має зменшити, — лише тепер уже не з боку президента, а з боку іноземних організацій, зокрема неуроядових?
• нечіткі критерії доброчесності. Запропоновані вимоги, на думку ГНЕУ, не повною мірою відповідають принципу юридичної визначеності. Зокрема, незрозуміло, від кого або чого кандидат має бути «незалежним» і якому саме «статусу» повинен відповідати його спосіб життя:

«Зі змісту цього припису незрозуміло — незалежним від кого та/або чого має бути відповідний кандидат. Вбачається, що така риса, як „чесність“ de facto включає в себе „непідкупність“, а „бездоганна поведінка у професійній діяльності“ охоплюється поняттям „неупередженість“. Також не уточнюється, про який статус кандидата, якому має відповідати його спосіб життя, йдеться в цьому приписі», - наголошують експерти Апарату Верховної Ради.

• обмеження права парламенту висловлювати недовіру. Конституція дозволяє Верховній Раді висловити недовіру генпрокурору, але не встановлює конкретного переліку причин, з яких це можна зробити. Законопроєкт натомість визначає три такі підстави і передбачає їх попередню перевірку. ГНЕУ вважає, що таким чином звичайний закон фактично обмежує передбачене Конституцією право парламенту. Якщо політичний механізм недовіри планують перетворити на процедуру, яку можна застосовувати лише у чітко визначених випадках, на думку експертів, відповідні зміни мають вноситися на рівні Конституції.
• стан здоров’я як підстава для недовіри. Таку конструкцію у висновку називають семантично суперечливою. Недовіра передбачає негативну оцінку особи та результатів її діяльності, тоді як неможливість виконувати повноваження через стан здоров’я є об’єктивною обставиною і сама по собі не свідчить про втрату довіри;
• виключення питання з порядку денного. Якщо ТСК не встановить підстав для недовіри або вчасно не подасть звіт, законопроєкт дозволяє головуючому на пленарному засіданні виключити це питання з порядку денного. Однак чинний Регламент не наділяє його таким правом: відповідне рішення має ухвалювати парламент колегіально;
• розширення повноважень ВРП. На цей орган пропонується покласти дисциплінарне провадження щодо генпрокурора та участь у формуванні конкурсної комісії. ГНЕУ вважає таке розширення компетенції недостатньо обґрунтованим: прокуратура є самостійним конституційним інститутом, тоді як Вища рада правосуддя — органом суддівського врядування. Міжнародні стандарти також не зобов’язують передавати дисциплінарні повноваження щодо прокурорів саме такому органу;
• концентрація дисциплінарних повноважень. Усі стадії провадження — від первинного дослідження обставин до остаточного рішення — пропонується зосередити у пленарного складу ВРП. На думку ГНЕУ, поєднання в одному органі збору доказів та ухвалення рішення створює ризики для об’єктивності й безсторонності та звужує гарантії справедливого розгляду.

Міжнародні експерти: запобіжник від політичного впливу чи перенесення центру впливу?

Окрему і, можливо, найбільш принципову дискусію викликає міжнародний компонент конкурсу. Половина конкурсної комісії — троє із шести членів — має призначатися ВРП на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій країн ЄС. Саме міжнародний компонент прихильники реформи розглядають як один із запобіжників від внутрішнього політичного впливу на відбір.

Проте ГНЕУ звернуло увагу на інший бік такої конструкції — за таких умов участь ВРП у формуванні цієї частини конкурсної комісії значною мірою набуває формального характеру, оскільки фактичний вибір кандидатур здійснюють суб’єкти, які не належать до системи органів державної влади України. Саме з цим пов’язані і конституційні застереження. Експерти ГНЕУ нагадують, що Україна є суверенною державою, а носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ. Тому безпосередня участь міжнародних організацій у формуванні державних органів, на думку управління, порушує питання про відповідність такого механізму статтям 5, 6 і 19 Конституції.

ГНЕУ формулює власне бачення меж такої участі: співпраця з міжнародними організаціями може передбачати отримання рекомендацій, однак не повинна перетворюватися на законодавчо закріплену обов’язкову участь міжнародних структур у призначенні на топпосади.

Міжнародний компонент з’являється не вперше

№ 15343 — далеко не перший законопроєкт останнього часу, де представникам міжнародних неуроядових організацій пропонують надати суттєву роль у формуванні або контролі українських державних інституцій.

Так, нещодавно «Політарена» вже аналізувала законопроєкт № 15569 щодо створення незалежного Центру судових експертиз, зокрема для справ НАБУ і САП. Для контролю за ним пропонується створити наглядову раду з п’яти осіб. Троє її членів визначатимуться Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, ще по одному — Міністерством юстиції та професійним середовищем судових експертів.

Більше того, для ухвалення рішення наглядової ради необхідні щонайменше три голоси, серед яких мають бути голоси не менше двох членів, запропонованих міжнародними організаціями.

Також і Антикорупційна стратегія на 2026-2030 рік скрізь пропонує залучення «міжнародних партнерів» до участі в формуванні державних органів.

Тобто дискусія навколо № 15343 є частиною значно ширшого питання: яку роль міжнародні експерти повинні відігравати в українських кадрових та інституційних реформах і де проходить межа між зовнішньою експертною допомогою та реальним впливом на державні рішення?