У Верховній Раді готують до голосування законопроєкт №13150, який спрямований розв’язати давню проблему контролю за діяльністю місцевих рад. Тривалий час законодавчі ініціативи не вдавалися через шквал критики, але тепер з’явився шанс на те, що справа зрушить з місця.
“Політарена” розбиралася у нюансах документу і пояснила, навіщо він потрібен.
Що таке державний нагляд над місцевими радами і навіщо він Україні
Децентралізація в Україні, розпочата в 2014 році, наділила громади більшими повноваженнями, фінансовими ресурсами та можливостями самостійно вирішувати свої питання. Проте разом зі свободою приходить і відповідальність. Як забезпечити, щоб органи місцевого самоврядування (ОМС) не зловживали владою та діяли в межах закону?
Для цього потрібен державний нагляд, який контролює, чи не ухвалюють місцеві ради рішення, що порушують законодавство або сприяють корупції. Нагляд не спрямований на обмеження громад, а лише на забезпечення законності актів. Громада вільно визначає, наприклад, як розподіляти бюджет, але якщо рішення суперечать закону, держава має право втрутитися.
Питання державного нагляду за ОМС залишається неврегульованим через багаторічні дискусії. Прийняття закону неодноразово зривалося. Однак тиск із боку Європейського Союзу, який вимагає відповідності стандартам, прискорив процес. До 1 квітня 2025 року треба було прийняти зміни, щоб отримати 450 мільйонів євро згідно програми Ukraine Facility на підтримку реформ. Проте Асоціація міст України розкритикувала законопроєкт, і його відхилили.
Навесні 2025 року народні депутати активізували свою роботу. 29 квітня 2025 року ухвалили за основу законопроєкт № 13150 про внесення змін до ЗУ «Про місцеві державні адміністрації». Він передбачає створення відкритого реєстру даних, де публікуватимуться всі рішення місцевої влади, крім секретних, а також визначає механізм перевірки відповідності місцевих актів законодавству України. Чи вирішать в ЄС, що цього достатньо, покаже час.
До 2016 року в Україні функції державного нагляду здійснювала прокуратура. Після реформування її повноваження були значно обмежені через те, що нагляд із боку прокуратури був несистемним, а в окремих випадках використовувався як інструмент маніпуляцій, що створювало корупційні ризики.
Європейський Союз запропонував альтернативу — створення префектур. Префекти — це представники держави на місцях, які відповідають за контроль законності рішень ОМС. На відміну від місцевих державних адміністрацій (МДА), які часто дублюють функції громад або втручаються в їхню діяльність, префекти матимуть чітко визначені наглядові повноваження.
Ідея запровадження префектур призвела до конфлікту. У 2015 році проєкт змін до Конституції, який передбачав їх створення, викликав протести через пункт про “особливий статус” Донбасу. У 2019 році новий проєкт критикували за надмірні повноваження префектів.
Критика з боку Асоціації міст України та нові законопроєкти
У 2020 році був зареєстрований законопроєкт № 4298, який пропонував передати наглядові функції МДА. Документ пройшов перше читання, але через війну його розгляд призупинили. У березні 2025 року Асоціація міст України (АМУ), що представляє інтереси громад і веде діалог з органами державної влади, категорично виступила проти цього законопроєкту. АМУ наголосила, що він не враховує рекомендації Ради Європи, зокрема через відсутність чіткого розмежування повноважень, дублювання контрольних функцій і надмірне розширення форм нагляду. Радниця голови АМУ Оксана Продан зазначила, що законопроєкт №4298 суперечить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.
21 березня 2025 року законопроєкт № 4298 направили на доопрацювання.
Після цього були запропоновані чотири альтернативні версії запровадження державного нагляду за ОМС: № 13150, № 13150-1, № 13150-2, № 13124.
Законопроєкт № 13150 (автори: Давид Арахамія, Олександр Корнієнко, Олена Шуляк) пропонує створити реєстр рішень громад для прозорості, дозволяє МДА зупиняти незаконні рішення місцевих рад і координувати їхні органи. Але його критикують за надмірний контроль над громадами, який може обмежити їхню самостійність. Також вказують, що це лише рамковий проєкт для формального виконання вимог ЄС, а не справжня реформа.
Законопроєкт № 13150-1, поданий як альтернатива до № 13150. Зберігає старі повноваження МДА, додаючи контроль за рішеннями громад, але не перетворює їх на префектури. Критикують за поверхневість, бо він не вирішує ключових проблем децентралізації і не відповідає зобов’язанням перед ЄС щодо реформи МДА.
Законопроєкт № 13150-2 за авторством Романа Лозинського перетворює МДА на префектури з чіткими повноваженнями, повертає головам статус держслужбовців, вводить конкурси та ротацію, забезпечує нагляд без тиску на громади. Критикують за повільне впровадження, політичні призначення голів ОДА та складність реалізації.
Законопроєкт № 13124 (автор: Павло Фролов) залишає МДА без змін, додаючи лише мінімальний контроль за громадами, не пропонуючи префектур. Критикують як слабкий і декларативний, що не відповідає вимогам ЄС і не сприяє реальній реформі децентралізації.
Як і чому взяли за основу законопроєкт № 13150
29 квітня цього року Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував парламенту ухвалити за основу законопроєкт № 13150.
Він передбачає, що Кабмін наглядатиме за актами обласних рад, а ОДА – за рішеннями місцевої влади. У разі порушень органи нагляду вимагатимуть їх виправити, а якщо цього не зроблять — звертатимуться до суду.
Законопроєкт № 13150 підтримало Міністерство розвитку громад і територій України.
Олександр Корнієнко, його автор, зазначив на засіданні Комітету:
“Ми запропонували простий, достатньо рамковий законопроєкт щодо впровадження нагляду. Єдина суттєва новела, яка відрізняє проєкт № 13150 від альтернативних законопроєктів — це поява реєстру актів місцевого самоврядування — інструменту, який дозволить мати доступ до найважливіших рішень ОМС як громаді, так і органам нагляду”.
А Олексій Рябикін, заступник Міністра розвитку громад і територій України, заявив, що законопроєкт № 13150 необхідно ухвалити, оскільки затримка в цьому питанні вже призвела до недоотримання Україною майже півмільярда євро за планом Ukraine Facility 2024-2027. Він підтримав цей законопроєкт, зазначивши, що альтернативні потребують доопрацювання. Проте зазначив, що законопроєкт № 4298 залишається орієнтиром для децентралізації, а питання розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями розглядатимуться протягом року.
Висловлена позиція наштовхує на думку, що законопроєкт № 13150 не стільки пропонує кардинальні реформи, скільки є спробою хоч якось вирішити проблему та зробити невелике, але зрушення.
Але деякі важливі зміни він дійсно передбачає, розглянемо їх.
Державний нагляд за органами місцевого самоврядування: що пропонується
Законопроєкт № 13150 — це спроба навести лад у рішеннях органів місцевого самоврядування. Відповідність документів законодавству України контролюватимуть так: за актами обласних рад буде слідкувати Кабінет Міністрів України або уповноважений ним орган; за рішеннями сільських, селищних, міських і районних рад — обласні державні адміністрації. У Києві та Севастополі нагляд здійснюватиме Кабмін, доки не буде ухвалено окремий закон.
Як це працює? Якщо місцева рада ухвалила щось незаконне, наглядовий орган має 60 днів, щоб виявити порушення і вимагати його виправити. Не виправлять за 20 робочих днів — справа йде до суду. Це має дисциплінувати місцеве самоврядування і зробити їхні рішення більш відповідальними.
Але найголовніше нововведення — це Єдиний державний реєстр актів місцевого самоврядування. Як виглядає його проєкт?
Реєстр поділений на дві частини: відкриту і закриту. У відкриту частину потрапляють акти, які може побачити кожен, наприклад, рішення про бюджет громади чи про ремонт доріг. У закриту частину вносять документи, які мають обмежений доступ, наприклад, ті, що містять службову інформацію чи державну таємницю.
Щоб внести акт до Реєстру, уповноважена особа (працівник органу місцевого самоврядування) завантажує документ через електронний кабінет. У неї є 3 робочі дні після прийняття акта, щоб додати його до системи разом із такими даними, як назва органу, дата, номер і сам текст.
Програма Реєстру автоматично присвоює кожному акту унікальний код, фіксує всі дії користувачів і захищає дані від несанкціонованого доступу. Наприклад, ніхто не може просто так змінити чи видалити документ. Система дозволяє шукати акти, переглядати їх чи копіювати (якщо вони не секретні). Також вона сумісна з іншими державними базами даних, що полегшує обмін інформацією. Якщо суд визнає якийсь акт незаконним, цю інформацію також додають до Реєстру протягом 10 робочих днів.
Реєстр допомагає державі стежити за тим, щоб рішення місцевих рад і посадовців відповідали законам України.
Це спростить також громадський контроль. Зараз відповідні документи в статусі публічної інформації можна отримати лише після звернення. Але це стане заявим, якщо приймуть законопроєкт № 13150.
Чи відповідає законопроєкт № 13150 вимогам ЄС
Європейський Союз підтримує децентралізацію в Україні, але за умови, що вона відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. У ній зазначено, що місцева влада має бути самостійною, але її рішення повинні бути законними. Нагляд за цим в ЄС часто здійснюють префектури — спеціальні органи, які стежать за законністю, але не втручаються в господарські питання.
Законопроєкт № 13150 частково відповідає цій ідеї. Він запроваджує нагляд, який нагадує функції префектур, але не створює їх як окремі структури. Замість цього наглядові повноваження розподілені між Кабміном і обласними адміністраціями. Це компроміс: Україна хоче виконати зобов’язання перед ЄС (зокрема за планом Ukraine Facility 2024-2027), але не готова поки що до повноцінної моделі префектур, як в європейських країнах.
Чому немає префектур? Законопроєкт № 13150 — це своєрідний пролог до змін, який не змінює систему радикально, а лише додає нагляд у мінімізованому варіанті. Це відповідає духу Хартії, але не є повним втіленням європейської моделі.
Плюс у тому, що законопроєкт робить місцеве самоврядування прозорішим завдяки реєстру і чітким правилам нагляду. Це важливо для ЄС, який вимагає від України законності й підзвітності, щоб надавати фінансову підтримку.
Мінус — це тимчасовий характер реформи. Законопроєкт не вирішує питання розмежування повноважень між місцевою владою та державними органами, що є ключовим для повноцінної децентралізації. До того ж, покладання нагляду на обласні адміністрації може викликати конфлікти, адже вони не завжди мають достатньо ресурсів чи незалежності.
Законопроєкт № 13150 — це крок до європейських стандартів, але не повноцінна реформа з префектурами. Він відповідає вимогам ЄС щодо законності й прозорості, але не завершує децентралізацію. Це радше місток до майбутніх змін, які, можливо, повернуться до ідеї префектур. Поки що Україна намагається поєднати європейські принципи з реаліями воєнного часу. Чи вдасться? Побачимо після голосування у Верховній Раді.
