Реформа прокуратури: нові конкурси, перевірки доброчесності та питання незалежності керівництва

Ініціатива з’явилася на тлі скандалу навколо генерального прокурора Руслана Кравченка та кадрової політики в прокуратурі. Питання прозорості призначень, незалежності прокурорів і впливу керівництва на їхню кар'єру залишаються актуальними. Водночас урядовий документ не змінює процедуру призначення самого генпрокурора, хоча окремий законопроєкт щодо конкурсного відбору на цю посаду вже запропонували народні депутати.

Навіщо уряд пропонує реформу

Як зазначено в пояснювальній записці до законопроєкту, його розроблено для виконання євроінтеграційних зобов’язань України. Ідеться про рекомендації Європейської комісії та Групи держав проти корупції (GRECO), Дорожню карту з питань верховенства права і План України в межах програми Ukraine Facility. Від цього залежить отримання фінансової допомоги для України.

У пояснювальній наголошується, що у звітах щодо прогресу України за 2024 та 2025 роки, Єврокомісія звертала увагу на необхідність прозорого відбору прокурорів на керівні посади, перевірки їхньої професійної компетентності та доброчесності, а також запровадження періодичного оцінювання роботи за об'єктивними критеріями.

Окремі рекомендації стосувалися дисциплінарної відповідальності. Європейські партнери наголошували на необхідності чіткіше визначити проступки прокурорів та розширити перелік стягнень, щоб покарання відповідало тяжкості порушення.

Уряд також пропонує посилити організаційну незалежність Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП). Перша є органом професійного самоврядування, який опікується питаннями незалежності та захисту від неправомірного впливу. Друга відповідає за добір кадрів, розгляд дисциплінарних скарг і застосування стягнень за службові порушення.

Отже, реформа має встановити єдині правила професійного оцінювання, кадрового просування та дисциплінарного контролю, зменшивши залежність прокурорів від суб'єктивних рішень керівництва.

Головні нововведення законопроєкту № 16144

Документ передбачає зміни до Закону «Про прокуратуру» та низки інших законодавчих актів. Основні положення стосуються кадрових конкурсів, професійного контролю та організації прокурорського самоврядування.

1. Оцінювання прокурорів кожні три роки. Спеціальні комісії перевірятимуть якість виконання службових обов’язків, рівень професійної підготовки та дотримання етичних норм. До складу кожної входитимуть сім осіб — шестеро представників керівництва прокуратури та один член Ради прокурорів України. Оцінювання проводитимуть за участю працівника та його керівника. У разі негативного результату передбачено обов’язкове підвищення кваліфікації та повторну перевірку через шість-дванадцять місяців після навчання. Рішення комісії можна буде оскаржити в суді, а виявлені дисциплінарні порушення стануть підставою для звернення до КДКП.

2. Конкурси на керівні посади. Законопроєкт передбачає конкурсний відбір на адміністративні посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах. Процедура включатиме оголошення вакансії, приймання документів, перевірку професійної компетентності та доброчесності кандидатів, співбесіду й визначення переможців. Оцінюватимуть не лише знання законодавства та управлінські здібності, але й чесність, неупередженість, дотримання професійної етики. Окрему увагу приділятимуть майновому стану: перевірятимуть відповідність рівня життя претендента та членів його сім'ї задекларованим доходам.

   Відбір проводитимуть: Рада прокурорів України та спеціальні конкурсні комісії, залежно від рівня посади. За результатами конкурсу рекомендуватимуть щонайменше двох кандидатів на кожну вакансію, проте остаточне рішення про призначення залишатиметься за відповідним керівником. Кандидатів, яких конкурсна комісія рекомендувала на посаду, але керівництво не призначило, включатимуть до кадрового резерву строком на один рік. Протягом цього часу вони зможуть отримати відповідну посаду без повторного відбору. Таким чином, процедура має зробити кадрові призначення прозорішими, хоча керівництво збереже право остаточного вибору серед рекомендованих претендентів.

3. Перевірки доброчесності. Законопроєкт уточнює порядок щорічного контролю за дотриманням прокурорами професійних та етичних вимог. Для цього вони подаватимуть декларації доброчесності — спеціальні анкети, в яких підтверджують дотримання законодавства, правил професійної етики, антикорупційних обмежень та повідомляють про обставини, що можуть свідчити про порушення цих вимог. На відміну від майнової декларації НАЗК, такий документ стосується насамперед поведінки посадовця, а не переліку його доходів і власності. Водночас сама декларація доброчесності не є нововведенням — обов’язок її подавати існує і зараз.

   Перевірку достовірності зазначених відомостей здійснюватиме Генеральна інспекція Офісу Генерального прокурора, а щодо співробітників Спеціалізованої антикорупційної прокуратури — її підрозділ внутрішнього контролю. Підставою для дисциплінарної відповідальності можуть стати неподання декларації, порушення строків її подання без поважних причин або зазначення завідомо неправдивих чи неповних відомостей. Якщо під час перевірки виявлять ознаки дисциплінарного проступку, відповідні матеріали передаватимуть до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання про притягнення винної особи до відповідальності.

4. Нові дисциплінарні стягнення. Уряд пропонує розширити перелік покарань, передбачивши попередження, догану, сувору догану, обмеження кар'єрного просування та звільнення. Сувора догана супроводжуватиметься забороною на підвищення чи переведення до прокуратури вищого рівня на строк від одного до п’яти місяців. Окреме стягнення передбачатиме аналогічне обмеження на шість-дванадцять місяців. Під час визначення покарання КДКП враховуватиме тяжкість порушення, його наслідки, ступінь вини та попередню поведінку працівника. Пом’якшувальними обставинами можуть бути визнання провини або добровільне відшкодування шкоди, обтяжувальними — повторні проступки чи тяжкі наслідки. Строк притягнення до відповідальності становитиме три роки з моменту порушення без урахування визначених законом періодів. Рішення КДКП підлягатимуть оприлюдненню протягом семи днів на вебсайті.
5. Нові вимоги до дисциплінарних скарг. Звернутися до КДКП зможе будь-яка особа, якій відомі факти можливого службового порушення, а також керівництво прокуратури, Рада прокурорів та інші визначені законом органи. У скарзі необхідно зазначити дані заявника, відомості про посадовця, суть порушення та фактичні обставини, які його підтверджують. Анонімні звернення, скарги без конкретних фактів, з образливими висловлюваннями або щодо осіб, які вже звільнилися, повертатимуть без розгляду. Відповідне рішення має бути мотивованим, однак оскаржити його не дозволятиметься. Після усунення недоліків заявник зможе звернутися повторно.
6. Посилення прокурорського самоврядування. Рада прокурорів України та КДКП отримають власні секретаріати для організаційного, правового й інформаційного забезпечення діяльності. Повноваження Ради розширять: вона затверджуватиме порядок оцінювання якості роботи та конкурсного відбору на керівні посади, розглядатиме повідомлення про загрози професійній незалежності й контролюватиме виконання рішень органів самоврядування. Зокрема, Рада зможе звертатися до уповноважених органів щодо захисту працівників та їхніх сімей, ініціювати звільнення з адміністративної посади у визначеному порядку й публічно повідомляти про випадки неправомірного впливу. Також законопроєкт змінює склад КДКП: з 13 членів сімох делегуватиме всеукраїнська конференція прокурорів замість п’яти.
7. Створення Ради етичних стандартів. Новий орган здійснюватиме попередню перевірку професійної компетентності та доброчесності кандидатів до Ради прокурорів України та КДКП. Відбір передбачатиме аналіз документів, спеціальних перевірок, інформації з відкритих джерел і проведення співбесід. Зокрема, оцінюватимуть незалежність, неупередженість, професійні знання, походження майна та відповідність способу життя задекларованим доходам. До складу Ради входитимуть сім осіб: чотири прокурори, делеговані Радою прокурорів України, один представник КДКП, адвокат, обраний з’їздом адвокатів України, та представник юридичних закладів вищої освіти й наукових установ. Їхні повноваження триватимуть чотири роки без права повторного обрання. Засідання проводитимуть відкрито, а інформацію про порядок денний та рішення оприлюднюватимуть. Протягом перших двох років діятиме тимчасовий склад із шести осіб, до якого, крім трьох прокурорів, увійдуть представники суддівського корпусу, Національної академії правових наук та омбудсмана.
8. Спрощений доступ до професії. Адвокати, судді та прокурори зі стажем роботи щонайменше п’ять років зможуть брати участь у конкурсах на посади в окружних прокуратурах за окремою процедурою. Для цього кандидат подаватиме заяву із зазначенням конкретного органу, в якому бажає працювати. У разі перемоги в конкурсі такі кандидати зможуть отримати призначення без обов’язкового навчання у Тренінговому центрі прокурорів України, де майбутніх працівників готують до процесуального керівництва розслідуваннями, підтримання обвинувачення в суді та виконання інших службових обов’язків. КДКП направлятиме його особову справу та подання про призначення керівнику відповідної обласної прокуратури, який повинен буде видати наказ протягом трьох робочих днів після отримання документів.

Таким чином, законопроєкт одночасно змінює порядок професійного просування прокурорів, механізми внутрішнього контролю та діяльність органів, які відповідають за кадрові й дисциплінарні питання.

Чим урядова реформа відрізняється від законопроєкту Радіної та Железняка

Нову ініціативу важливо відрізняти від законопроєкту № 15343, який в червні 2026 року зареєструвала група народних депутатів, зокрема Анастасія Радіна та Ярослав Железняк. Раніше «Політарена» аналізувала цей документ та причини затримки його розгляду парламентом.

Головна відмінність полягає в предметі регулювання. Депутатський законопроєкт присвячений порядку призначення та звільнення генерального прокурора, тоді як урядовий змінює кадрові, дисциплінарні й організаційні процедури всередині системи.

Законопроєкт № 15343 передбачає відкритий конкурс на посаду генпрокурора. Відбір проводитиме комісія з шести членів, троє з яких визначатимуться за пропозиціями міжнародних партнерів. Президент обиратиме між двома рекомендованими кандидатами та вноситиме одну кандидатуру на розгляд Верховної Ради.

Крім того, депутати пропонують змінити механізми звільнення генерального прокурора, зокрема порядок висловлення йому недовіри парламентом, а також передати дисциплінарні питання щодо нього Вищій раді правосуддя.

Урядовий законопроєкт таких положень не містить. Він передбачає конкурси на адміністративні посади, але не змінює порядок призначення керівника всієї прокуратури.

Отже, ці документи не є альтернативами. Навіть якщо урядову реформу ухвалять, питання конкурсного відбору генпрокурора залишиться поза її межами. Водночас обидві ініціативи спрямовані на посилення незалежності прокуратури, хоча пропонують різні механізми досягнення цієї мети.

Водночас необхідність запровадження конкурсного відбору генерального прокурора залишається предметом дискусії. Як повідомляла «Політарена», віцепрем’єр-міністр з питань європейської інтеграції Всеволод Ченцов заявив, що Європейський Союз не вимагає від України ухвалення закону про такий конкурс.

«У вимогах ЄС цього не написано. Європейської практики такого роду теж немає», — зазначив посадовець.

Він також наголосив, що експерти Ради Європи рекомендують дотримуватися положень Конституції України, яка визначає повноваження президента та Верховної Ради у процедурі призначення генерального прокурора.

Одним із можливих предметів критики депутатського законопроєкту № 15343 є запропонований вплив міжнародних партнерів на формування конкурсної комісії. Прихильники такого підходу розглядають його як додаткову гарантію незалежності відбору, тоді як критики порушують питання про участь зовнішніх суб’єктів у кадрових рішеннях держави. Водночас законопроєкт не передає громадським організаціям повноважень призначати генерального прокурора, а сам Ченцов не пов’язував свою позицію безпосередньо з роллю міжнародних партнерів у конкурсній комісії.

Чи вирішить реформа проблеми прокуратури

Запропоновані зміни можуть сприяти підвищенню ефективності та прозорості роботи прокуратури. Регулярне оцінювання, конкурсний відбір керівників і вдосконалення дисциплінарних процедур покликані обмежити вплив суб’єктивних рішень на кадрову політику.

Однак результат залежить від того, хто увійде до конкурсних комісій, наскільки об'єктивними будуть критерії оцінювання та чи зможуть органи прокурорського самоврядування діяти незалежно від керівництва.

Крім того, урядова реформа не відповідає на питання, як забезпечити прозорий відбір самого генерального прокурора. Для цього парламенту доведеться окремо розглянути депутатську ініціативу № 15343.

Таким чином, перед Верховною Радою стоять два взаємопов’язані завдання: змінити правила роботи прокурорської системи та визначити порядок призначення її керівника. Без комплексного вирішення цих питань кадрова залежність прокуратури може зберегтися навіть після ухвалення нових законів.