Як в Україні достроково припиняють повноваження мерів, і чи загрожує це Києву

Питання розподілу повноважень між центральною та місцевою владою знову привернуло суспільну увагу. На тлі підготовки Києва до опалювального сезону та атак РФ на енергетичну інфраструктуру президент Володимир Зеленський неодноразово критикував роботу київської влади. Кличко не погодився з такими оцінками та заявив про спроби усунути його від управління столицею.

Зокрема, 14 жовтня під час виступу у Верховній Раді він звинуватив центральну владу в послабленні місцевого самоврядування. За словами Кличка, очільників громад позбавляють посад за надуманими причинами, а парламент не приділяє цій проблемі належної уваги.

Натомість Зеленський продовжує звинувачувати столичну владу. І навіть дав доручення Кабміну підготувати програму безкоштовного проїзду в міському наземному громадському транспорті Києва. Хоча Конституція України (ст. 106) не наділяє президента правом давати обов’язкові доручення чи вказівки Кабінету Міністрів України або окремим міністрам.

Отже, конфлікт між керівництвом держави та столиці залишається відкритим, а його подальші наслідки невідомі. Публічні заяви не доводять існування плану усунення мера Києва, проте порушують важливе юридичне питання: за яких обставин обраний міський голова може достроково втратити посаду або можливість виконувати свої повноваження?

Коли можливе дострокове припинення повноважень мера

Перелік підстав для цього міститься у статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка передбачає кілька процедур залежно від обставин.

Зокрема, це відбувається у разі:

• подання особистої заяви про складення повноважень;
• припинення українського громадянства;
• набрання законної сили обвинувальним вироком суду;
• притягнення до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, якщо суд заборонив обіймати посади або займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави чи місцевого самоврядування;
• набрання законної сили судовим рішенням про визнання активів необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
• відкликання за народною ініціативою;
• визнання судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення померлим;
• смерті.

Окремо закон дозволяє усунути очільника громади, якщо він порушує Конституцію чи інші нормативні акти України, права і свободи громадян або не забезпечує виконання своїх обов’язків. За таких обставин відповідне рішення може ухвалити місцева рада шляхом таємного голосування. Для цього необхідна підтримка щонайменше двох третин депутатів від її загального складу.

Також передбачена можливість проведення місцевого референдуму, ініціювати який можуть депутати або не менш як десята частина виборців громади.

Ще один механізм — відкликання за народною ініціативою, передбачене частинами 5-10 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Для цього необхідно зібрати більше підписів виборців, ніж кандидат отримав голосів на виборах.

Отже, президент не має загального права звільняти обраного міського голову на власний розсуд. Проте існують інші юридичні інструменти, застосування яких може призвести до втрати виборного мандата або обмеження можливості фактично керувати громадою.

Як військові адміністрації впливають на місцеве самоврядування

Особливі правила управління громадами встановлені двома законами, які регулюють діяльність різних органів: державного органу влади — до якого відносяться військові адміністрації і місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, сільські/селищні/міські голови та їхні виконавчі комітети.

Закон «Про військово-цивільні адміністрації» ухвалили у 2015 році для забезпечення державного управління на окремих територіях Донецької та Луганської областей, де проводилася АТО. Документ залишається чинним і після запровадження воєнного стану, передбачаючи можливість створення за рішенням президента тимчасових державних органів, які здійснюють визначені законом владні повноваження.

Відповідно до статті 3, у разі утворення військово-цивільної адміністрації населеного пункту повноваження місцевої ради та її голови достроково припиняються з дня призначення керівника новоствореного органу.

Після 2022 року, коли відбулося повномасштабне вторгнення Росії, військово-цивільні адміністрації стали військовими адміністраціями. І їхня кількість збільшилася, оскільки Росія окупувала нові території. Закон «Про правовий режим воєнного стану» регулює роботу військових адміністрацій, які створюються на територіях, де запроваджено відповідний правовий режим.

За статтею 4, рішення про їх утворення також приймає президент — за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування. Начальника адміністрації населеного пункту глава держави призначає за пропозицією Генерального штабу ЗСУ або відповідної ОДА.

Проте створення такого органу та передача йому всіх функцій місцевого самоврядування — різні юридичні дії.

Частина друга статті 10 передбачає, що Верховна Рада за поданням президента може уповноважити начальника військової адміністрації здійснювати повноваження міської ради, її виконавчого комітету та голови. У такому випадку йому також підпорядковуються відповідні виконавчі органи, комунальні установи та організації.

Отже, законодавство розрізняє дострокове припинення повноважень виборних органів у разі утворення військової адміністрації та передачу управлінських функцій начальнику військової адміністрації під час воєнного стану. В останньому випадку саме створення нового органу не є тотожним автоматичному звільненню обраного міського голови.

Як в Україні усували обраних мерів

Під час повномасштабної війни дострокове припинення повноважень міських голів відбувалося за різних обставин і на підставі неоднакових юридичних процедур. Це добре ілюструють події в Чернігові, Сумах та Одесі.

Чернігів: судова заборона обіймати посаду

Підставою для усунення чернігівського міського голови Владислава Атрошенка стало судове рішення у справі про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. У грудні 2022 року його визнали винним у порушенні вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. За матеріалами НАЗК, посадовець доручив службовому водієві перевезти за кордон автомобіль Tesla Model X, що належав його дружині. Для цієї поїздки водієві оформили відрядження та виділили бюджетні кошти, зокрема на пальне. Суд встановив, що використання підлеглого для вирішення приватних питань становило реальний конфлікт інтересів.

1 лютого 2023 року Львівський апеляційний суд скасував штраф у розмірі 3400 гривень, але, як повідомляла «Політарена», залишив чинною заборону обіймати відповідні посади протягом року. Це стало підставою для дострокового припинення його мандата.

Сам Атрошенко називав переслідування політично мотивованим, однак така оцінка залишалася його позицією.

Судовий процес викликав критику з боку інших міських голів. До Львова підтримати Атрошенка приїхали Віталій Кличко, Андрій Садовий та очільники інших громад. Ще в грудні мер Києва назвав справу «вибірковим правосуддям та політичною історією». Садовий також охарактеризував процес як безпрецедентний та наголосив на необхідності об'єктивного судового рішення.

Суми: відсторонення через імовірну корупцію та рішення міськради

У жовтні 2023 року сумському меру Олександру Лисенку повідомили про підозру в одержанні 2,13 мільйона гривень неправомірної вигоди. Згодом Вищий антикорупційний суд тимчасово відсторонив посадовця від виконання обов’язків у межах кримінального провадження.

Згодом, 31 січня 2024 року, міська рада таємним голосуванням висловила йому недовіру та достроково припинила повноваження. За відповідне рішення проголосували 28 депутатів.

Таким чином, спочатку застосували тимчасовий процесуальний захід, а остаточне питання перебування на виборній посаді вирішили депутати. При цьому підозра у кримінальному провадженні сама по собі не доводить вини.

Труханов: припинення громадянства указом президента

Підставою для дострокового припинення повноважень міського голови Одеси стала втрата українського громадянства — 14 жовтня 2025 року Зеленський ухвалив відповідне рішення щодо Геннадія Труханова.

За інформацією СБУ, рішення ґрунтувалося на матеріалах про наявність у нього російського паспорта. Сам Труханов заперечував ці твердження та повідомляв про намір їх оскаржити.

Оскільки припинення громадянства прямо зазначене у статті 79, воно стало самостійною юридичною підставою для втрати посади без необхідності обвинувального вироку. Згодом у місті створили військову адміністрацію.

Отже, у Чернігові ключову роль відіграло судове рішення, у Сумах — голосування депутатів після тимчасового відсторонення, а в Одесі — президентський указ щодо громадянства. Водночас самі ці факти не доводять існування єдиної політичної стратегії усунення місцевих керівників.

Як можуть усунути Кличка: можливі сценарії

На відміну від більшості українських міст, столиця має особливу систему управління. Кличко одночасно обіймає дві посади — обраного Київського міського голови та керівника Київської міської державної адміністрації (КМДА). Крім того, з початку повномасштабного вторгнення в Києві діє — державний орган влади — Київська міська військова адміністрація (КМВА).

Така структура передбачає кілька юридичних механізмів, здатних вплинути на становище мера. Одні можуть призвести до дострокового припинення його повноважень, інші — обмежити можливість керувати містом без формального звільнення.

Сценарій перший: судове рішення або голосування Київради

Найочевидніший шлях — застосування вже розглянутої статті 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Наприклад, у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду або рішенням про притягнення до відповідальності за пов’язане з корупцією правопорушення із забороною обіймати відповідні посади повноваження міського голови можуть бути достроково припинені. Саме останній механізм застосували у справі мера Чернігова.

Інший варіант — рішення Київської міської ради. Якщо існуватимуть передбачені частиною другою статті 79 підстави, зокрема порушення Конституції чи законів України, прав і свобод громадян або незабезпечення здійснення наданих повноважень, депутати можуть проголосувати за дострокове припинення мандата. Для цього необхідно щонайменше дві третини голосів від загального складу ради, причому голосування має бути таємним.

Теоретично підставою для розгляду такого питання можуть стати встановлені порушення законодавства або невиконання посадових обов’язків. Проте політичні суперечки, критика президента чи незадовільні оцінки роботи міської влади самі по собі не означають наявності законних підстав для усунення. Зараз щодо Кличка немає ані звинувачень, ані судового рішення, голосів у Київраді за висловнення йому недовіри також не набереться.

Сценарій другий: зміна керівництва КМДА

Президент призначає та звільняє голів місцевих державних адміністрацій у встановленому Конституцією порядку. Однак у Києві діють спеціальні правила, визначені Законом «Про столицю України — місто-герой Київ».

Особливість полягає в тому, що КМДА виконує не лише функції місцевого органу виконавчої влади, але й функції виконавчого органу Київради.

У рішенні від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 Конституційний Суд дійшов висновку, що очолювати КМДА має особа, обрана Київським міським головою, яку президент призначає на відповідну посаду.

Отже, спроба звільнити Кличка, як керівника державної адміністрації, та призначити замість нього іншу особу без припинення його виборного мандата порушила б складне конституційне питання. Законність такого рішення залежала б від його правових підстав та відповідності спеціальному статусу столиці.

Водночас навіть звільнення з посади голови КМДА не можна автоматично прирівнювати до дострокового припинення повноважень Київського міського голови.

Сценарій третій: розширення повноважень військової адміністрації

Ще один можливий шлях — зміна розподілу управлінських функцій між міським самоврядуванням і КМВА.

У Києві створювати аналогічний орган із нуля не потрібно — військова адміністрація вже існує. Тому теоретично питання може стосуватися зміни керівництва або обсягу повноважень.

За частиною другою статті 10 Закону «Про правовий режим воєнного стану» Верховна Рада за поданням президента може ухвалити рішення, відповідно до якого начальник військової адміністрації населеного пункту здійснюватиме повноваження міської ради, її виконавчого комітету та голови.

Таке рішення може суттєво змінити систему управління: начальнику адміністрації підпорядковуватимуться відповідні виконавчі органи, комунальні установи та організації, а він здійснюватиме передані законом функції місцевого самоврядування.

Однак це не означає, що глава держави може одноосібно передати КМВА всі повноваження Київради та мера. Для застосування механізму статті 10 необхідне окреме рішення парламенту, при цьому ще не відомо, чи буде для ухвалення цього рішення необхідна кількість голосів. Та чи винесуть таку пропозицію на розгляд парламенту взагалі.

Крім того, особливий статус Києва потребує врахування положень законодавства про столицю. Тому правомірність повної передачі функцій КМДА або Київради військовій адміністрації не можна оцінювати без аналізу конкретного рішення та його правових підстав.

Які обставини можуть стати приводом для усунення Кличка

Законодавство про воєнний стан пов’язує створення військових адміністрацій населених пунктів, зокрема, із ситуаціями, коли місцеві ради, їхні виконавчі органи або голови не здійснюють покладених на них повноважень.

Теоретично питання про перерозподіл управлінських функцій може виникнути через порушення роботи органів самоврядування, неспроможність виконувати визначені законом завдання або необхідність забезпечити безперервність управління в умовах загроз безпеці.

У випадку столиці предметом публічних суперечок уже стали підготовка до опалювального сезону, захист енергетичної інфраструктури та відповідальність за роботу міських служб.

Проте самі претензії до ефективності управління не доводять юридичних підстав для усунення мера. Для застосування конкретного механізму необхідні обставини, передбачені законом, належне обґрунтування та дотримання відповідної процедури.

Важливо й те, що призначення іншого начальника КМВА не означає автоматичної передачі йому всіх повноважень Кличка. Це окремі юридичні питання.

Нові вибори поки що неможливі

Навіть якщо міський голова достроково втратить посаду, кияни не зможуть одразу обрати його наступника.

Стаття 19 Закону «Про правовий режим воєнного стану» прямо забороняє проведення виборів до органів місцевого самоврядування, а також всеукраїнських і місцевих референдумів протягом дії цього правового режиму.

Тому дострокове припинення повноважень Кличка не означатиме автоматичного призначення голосування. До відновлення виборчого процесу управління столицею здійснюватиметься відповідно до встановленого законодавством порядку, з урахуванням компетенції Київради, її посадових осіб, КМДА та КМВА.

Це має принципове значення: рішення про усунення обраного керівника під час війни може впливати на представництво інтересів громади протягом тривалого періоду, коли виборці позбавлені можливості визначити нового очільника міста.

Наскільки реальні сценарії позбавлення Кличка посади мера

Юридична можливість застосування певної процедури ще не означає, що існують підстави для її використання проти конкретного посадовця.

Для дострокового припинення повноважень Кличка потрібні визначені законом обставини та відповідне рішення компетентного органу. Для перерозподілу функцій на користь військової адміністрації діють інші правила, а особливий статус столиці створює додаткові правові обмеження.

Водночас українське законодавство не завжди достатньо чітко регулює взаємодію державних органів і місцевого самоврядування, особливо в умовах воєнного стану. Прогалини в правовому регулюванні, відсутність окремих процедур та неоднозначність формулювань можуть створювати можливості для довільного тлумачення норм і використання їх під час ухвалення політично вмотивованих рішень.

Не можна виключати й порушень установленого законом порядку, зокрема застосування сумнівних юридичних підстав, розширеного трактування повноважень державних органів або спроб обійти передбачені законодавством обмеження. Однак наявність таких ризиків сама по собі не свідчить про те, що подібні дії вже вчиняються щодо столичного мера.

У разі виникнення спору законність відповідних рішень може стати предметом судового розгляду. При цьому важливим буде не лише формальне посилання на певну норму, а й те, чи справді вона дозволяє застосувати обраний механізм за конкретних обставин.

Отже, протистояння між президентом та мером Києва теоретично може мати різні юридичні наслідки. Однак навіть рішення, оформлене з посиланням на закон, не обов’язково є правомірним. Визначальне значення мають реальні підстави його ухвалення, дотримання встановленої процедури та відповідність Конституції та законодавству України.