Конфлікт інтересів у місцевих радах: практика Верховного Суду, коли рішення депутатів визнають незаконними

Місцеві ради розпоряджаються комунальним майном, вирішують земельні питання, затверджують бюджети та місцеві програми. Водночас депутати можуть бути підприємцями, власниками нерухомості, керівниками компаній або мати родичів, чиї інтереси залежать від результатів голосування.

Чи має право депутат підтримати передачу землі підприємству свого сина? Чи може голосувати за власне призначення на оплачувану посаду? І що відбувається, якщо рішення вже ухвалене, а про особисту зацікавленість депутата стало відомо пізніше?

Відповіді містяться в антикорупційному законодавстві та практиці Верховного Суду. За певних обставин навіть один голос, відданий із порушенням установлених правил, може стати підставою для скасування рішення ради.

Що закон вважає конфліктом інтересів

Депутати місцевих рад належать до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що прямо передбачено Законом України «Про запобігання корупції». Відповідно, на них поширюються антикорупційні обмеження та обов'язки, зокрема щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Але що саме законодавство розуміє під конфліктом інтересів і за яких обставин він виникає?

Відповіді на ці питання містяться у статті 1 зазначеного Закону, яка визначає такі основні поняття:

• Приватний інтерес – будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, зокрема зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками, а також участю у громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
• Потенційний конфлікт інтересів виникає, коли особа має приватний інтерес у сфері виконання своїх службових або представницьких повноважень, який може вплинути на об'єктивність чи неупередженість її рішень.
• Реальний конфлікт інтересів – це суперечність між приватним інтересом та службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість ухвалення рішення.

Наприклад, депутат входить до земельної комісії, яка розглядає питання оренди ділянки підприємством його дружини. У такому випадку виникає приватний інтерес, який може вплинути на неупередженість депутата, навіть якщо він особисто не отримує грошей від майбутньої оренди. Така ситуація потребує оцінки та врегулювання конфлікту інтересів.

Водночас не кожне рішення, яке стосується депутата нарівні з іншими жителями громади, автоматично створює конфлікт інтересів. Для його встановлення необхідно з'ясувати, чи має депутат конкретний приватний інтерес та чи може він вплинути на об'єктивність або неупередженість виконання депутатських повноважень.

Депутат зобов'язаний повідомити про конфлікт інтересів і не голосувати

Спеціальний порядок визначає стаття 59-1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Якщо в депутата виникає реальний або потенційний конфлікт інтересів, він повинен публічно повідомити про це під час засідання ради. Повідомлення вносять до протоколу. Після цього депутат не бере участі в підготовці, розгляді та ухваленні відповідного рішення, зокрема не голосує.

Однак закон передбачає виняток. Якщо неучасть депутата призведе до втрати повноважності ради чи іншого колегіального органу, він може взяти участь у прийнятті рішення за умови самостійного публічного повідомлення про конфлікт інтересів.

Важливо, що йдеться саме про втрату повноважності органу, а не просто про недостатню кількість голосів для підтримки конкретного рішення.

Земля для сина депутатки: позиція Великої Палати Верховного Суду

Показовою стала справа щодо рішення сільської ради на Львівщині. У грудні 2015 року вона передала громадянину земельну ділянку площею 0,17 гектара для будівництва й обслуговування житлового будинку. Згодом з'ясувалося, що отримувач землі є сином однієї з депутаток, яка брала участь в голосуванні.

Депутатка не повідомила про конфлікт інтересів, хоча рішення безпосередньо стосувалося її близького родича. Втрутилася прокуратура, і виник спір щодо законності передачі землі, який зрештою дійшов до Великої Палати Верховного Суду (справа №442/730/17)

Суди попередніх інстанцій звертали увагу на те, що рішення могло бути ухвалене і без голосу зацікавленої депутатки. Проте ВП ВС відхилила такий підхід, наголосивши, що визначальним є сам факт участі депутата в голосуванні за наявності конфлікту інтересів, а не те, чи був його голос вирішальним.

Верховний Суд визнав передачу землі незаконною, задовольнив позов прокуратури та постановив повернути її у власність територіальної громади.

Суд також наголосив, що запобігати конфлікту інтересів повинні не лише самі депутати, але й відповідні органи ради та інші депутати, яким відомо про порушення.

Депутат, головний інженер та орендар землі: ще одна справа Верховного Суду

Підхід Великої Палати отримав продовження в новішій судовій практиці. 6 листопада 2024 року Верховний Суд розглянув справу №440/2150/23, яка стосувалася земельного питання та конфлікту інтересів депутата Полтавської області.

Предметом спору стало рішення сільської ради про надання приватному підприємству дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо земельної ділянки площею близько 0,65 гектара для подальшої передачі в оренду.

Проблема полягала в тому, що один із депутатів мав безпосередні трудові та майнові зв'язки з підприємством, в інтересах якого ухвалювалося рішення. Як встановив суд, він працював головним інженером ПП, а також уклав із ним два договори оренди земельних ділянок від 20 грудня 2016 року та 10 травня 2017 року.

Попри ці обставини, депутат узяв участь в голосуванні за надання дозволу підприємству на розроблення землевпорядної документації.

Ця справа демонструє, що конфлікт інтересів може виникати не лише тоді, коли йдеться про родичів депутата. Робота на керівній посаді, орендні відносини та інші майнові зв'язки також можуть створювати приватний інтерес, здатний вплинути на неупередженість виконання депутатських повноважень.

Отже, під час перевірки законності рішень місцевих рад необхідно досліджувати не лише склад засновників підприємств, але й трудові, договірні та інші відносини між депутатами й отримувачами комунальних ресурсів.

Чи тягне за собою конфлікт інтересів кримінальну відповідальність

Адміністративну відповідальність встановлює стаття 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка передбачає штраф від 1 700 до 3 400 гривень за неповідомлення про реальний конфлікт інтересів. А якщо будуть прийняти рішення в умовах конфлікту інтересів – від 3 400 до 6 800 гривень.

Повторне протягом року вчинення порушення карається штрафом від 6 800 до 13 600 гривень із позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Сам конфлікт інтересів не означає автоматичної кримінальної відповідальності. Вона можлива лише за наявності складу окремого кримінального правопорушення.

Коли рішення ради можна скасувати

Правові наслідки визначає частина перша статті 67 Закону "Про запобігання корупції". Вона передбачає, що рішення, ухвалені з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню уповноваженим органом або посадовою особою чи можуть бути визнані незаконними в судовому порядку.

Ця ж норма прямо називає суб'єктів, за заявою яких можливе судове оскарження:

• заінтересована фізична особа,
• об'єднання громадян,
• юридична особа,
• прокурор, о
• рган державної влади, зокрема НАЗК,
• орган місцевого самоврядування.

Отже, перелік таких суб'єктів міститься безпосередньо в антикорупційному законі. Проте сама згадка особи чи організації в статті 67 не означає безумовного права оскаржувати будь-яке рішення. Суд перевіряє наявність належного правового інтересу, підстав звернення та дотримання процесуальних вимог.

Важливо розрізняти притягнення депутата до адміністративної відповідальності та скасування рішення ради. Це окремі процедури. Навіть якщо депутата оштрафували за конфлікт інтересів, рішення ради не припиняє діяти автоматично.

Додаткові труднощі виникають, коли на підставі спірного рішення вже укладено договори, зареєстровано право власності або передано майно. Тоді можуть знадобитися окремі вимоги щодо недійсності правочинів чи повернення майна.

Як громаді перевірити сумнівне рішення мвсцевої ради

Значну частину інформації про можливий конфлікт інтересів можна отримати з відкритих джерел.

Насамперед необхідно перевірити рішення ради, протокол засідання та результати поіменного голосування. Далі – установити, хто отримав землю, майно або іншу перевагу внаслідок ухваленого рішення та чи має ця особа зв'язки з депутатами.

Якщо є ознаки порушення, можна звернутися до НАЗК або інших компетентних органів, зокрема прокуратури, додавши документи, які підтверджують викладені обставини. Для судового оскарження необхідно окремо визначити належного позивача, спосіб захисту та юрисдикцію спору.

Як свідчить практика Верховного Суду, навіть якщо голос депутата не був вирішальним, його участь в ухваленні рішення за наявності конфлікту інтересів може стати підставою для визнання такого рішення незаконним. Тому дотримання антикорупційних вимог – не проста формальність, а важлива умова законного розпорядження землею, комунальним майном і бюджетними коштами. Водночас для скасування рішення необхідно довести конкретні порушення та звернутися до суду з належними правовими підставами.