2 липня президент Володимир Зеленський увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, яким запроваджені персональні санкції проти колишнього нардепа Борислава Берези. І це не перший випадок. Санкції РНБО вже введені проти таких відомих українських громадян, як Петро Порошенко, В’ячеслав Богуслаєв, Віктор Медведчук, Тарас Козак, Олександр Онищенко, Ігор Коломойський, Геннадій Боголюбов, Костянтин Жеваго, Вадим Єрмолаєв, на якого нещодавно було здійснено замах, та інших.
Питання про законність та конституційність санкцій проти власних громадян уже кілька років залишається одним із найбільш дискусійних у вітчизняному правовому полі. Закон України “Про санкції” у частині 2 статті 1 визначає коло суб’єктів, до яких можуть застосовуватися обмеження:
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, до іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.
Водночас критики цієї практики вказують на потенційне порушення конституційних принципів: рівності громадян перед законом, презумпції невинуватості, права на мирне володіння майном, а також відсутність чітких і передбачуваних критеріїв застосування санкцій.
“Політарена” розбиралася, чи є санкції РНБО проти громадян України законними та конституційними.
Закон України “Про санкції”: що передбачено і де виникають проблеми
Закон України “Про санкції” (№1644-VII від 14 серпня 2014 року) є рамковим нормативним актом, який регулює застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України.
Серед основних санкцій, які передбачені згідно документу:
- блокування активів;
- обмеження торговельних операцій;
- анулювання або зупинення ліцензій та дозволів; заборона на в’їзд в Україну;
- позбавлення державних нагород;
- стягнення активів у дохід держави та інші обмеження.
Навіщо потрібен цей механізм? Санкції задумувалися як інструмент впливу на тих суб’єктів, щодо яких звичайне українське правосуддя фактично не працює. Ідеться про іноземні держави, іноземні компанії, осіб без громадянства або резидентів інших країн, які не підпадають під юрисдикцію українських судів у повному обсязі. Наприклад, неможливо за Кримінальним кодексом ефективно судити іноземну державу-агресора чи її високопосадовця. У таких випадках санкції стають позасудовим інструментом захисту національних інтересів.
Чи передбачені законом санкції проти громадян України?
Формально закон у ч. 2 ст. 1 визначає таке коло суб’єктів: “Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність”.
Цікаво, що в первинній редакції проєкту закону прямо згадувалися і громадяни України. Текст виглядав так: “Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб’єктів”. У такому вигляді проєкт навіть прийняли в першому читанні. Однак у фінальній версії згадку про громадян України прибрали.
Приводом до цього стали зауваження Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України: застосування санкцій до громадян України суперечить презумпції невинуватості (ст. 62 Конституції), оскільки механізм РНБО не передбачає обов’язкового обвинувального вироку. Також управління підкреслило невідповідність конституційному статусу самої Ради національної безпеки і оборони, оскільки це координаційний, а не правоохоронний орган і не суд.
У 2024 році Президент Володимир Зеленський вніс законопроєкт №11410 від 16 липня 2024 року, яким пропонувалося доповнити частину другу статті 1 Закону “Про санкції” формулюванням “та інших суб’єктів за наявності підстав, визначених цим Законом”. Фактично це була спроба значно розширити коло осіб, до яких можна застосовувати санкції, і по суті повернутися до первинної редакції 2014 року, яка включала громадян України. Однак у фінальній прийнятій версії закону це широке формулювання вилучили. Такий результат розгляду законопроєкту також свідчить, що Рада свідомо не пішла на пряме законодавче закріплення можливості застосування санкцій проти власних громадян, залишивши норму в більш обмеженій редакції.
Водночас і сьогодні ситуація залишається спірною: закон вживає широкі поняття “суб’єкти, які здійснюють терористичну діяльність”, а в статті 5-1 (стягнення активів) уже говорить про “фізичних та юридичних осіб”, тобто нібито припускається і українське громадянство.
Саме в цьому полягає головна проблема: формулювання кола осіб є дуже розмитим і спірним. Закон не містить чіткого виключення громадян України, що дозволяє владі тлумачити норму досить вільно.
Позиція Конституційного Суду та судовий розгляд справи Порошенка
Конституційний Суд України мав би стати головним арбітром у питанні конституційності застосування санкцій РНБО проти громадян України. Саме КСУ повинен був дати чітку оцінку, чи відповідає така практика Конституції, принципам верховенства права та презумпції невинуватості. Однак уже багато років Конституційний Суд фактично паралізований і уникає розгляду найгостріших питань.
Читайте також: Криза Конституційного Суду: чому його робота паралізована, і які це має наслідки для демократії
У справі В’ячеслава Богуслаєва (ухвала Другого сенату КСУ від 23 грудня 2024 року) Суд відмовив у відкритті провадження на формальних підставах – нібито оскаржувана норма (ч. 2 ст. 1 Закону “Про санкції”) не була застосована в остаточному судовому рішенні. Таким чином, КСУ навіть не став розглядати проблему по суті, фактично ухилившись від виконання своєї конституційної ролі.
А що ж звичайні суди? Ключовим є розгляд позову Порошенка в Касаційному адміністративному суді Верховного Суду щодо скасування санкцій. Процес суттєво затягується: з весни 2025 року відбулося вже понад десять засідань. 6 березня 2026 року під час чергового засідання Порошенко заявив:
"Я є автор цього закону. Стенограма Верховної Ради чітко підтверджує, що санкції не застосовуються до фізичних осіб, громадян України, резидентів України".
Представники відповідача (президента та РНБО, – авт.) заперечували, стверджуючи, що закон не містить чіткого переліку суб’єктів, і санкції можуть застосовуватися до будь-якої особи, дії якої створюють загрозу національній безпеці.
Через неможливість отримати швидкий захист в Україні Порошенко звернувся до Європейського суду з прав людини, який відкрив провадження у справі.
Позиція Верховного Суду щодо санкцій проти громадян України
ВСУ не має єдиної позиції щодо можливості застосування санкцій РНБО проти громадян України. У справі №9901/206/21 більшість Великої Палати Верховного Суду (постанова від 17 грудня 2024 року, – авт.) підтримала широке тлумачення закону. Суд вказав, що основним критерієм для застосування санкцій є діяльність суб’єкта, а не його громадянство чи місце реєстрації. Зокрема, у пункті 58 постанови Велика Палата зазначила:
"Граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання "інших суб`єктів", а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-V".
Таким чином, якщо дії особи створюють реальні або потенційні загрози національним інтересам, санкції можуть застосовуватися незалежно від громадянства.
Альтернативна позиція суддів Верховного Суду
Водночас у цій же справі інші судді висловили окремі думки, в яких рішуче не погодилися з більшістю.
- Судді Мазур М.В. та Король В.В. вважають, що перелік суб’єктів у ч. 2 ст. 1 Закону є вичерпним. Вони наголошують, що законодавець навмисно виключив звичайних громадян України та українські компанії зі списку, крім випадків терористичної діяльності або контролю іноземців. На їхню думку, розширене тлумачення “інших суб’єктів” є неприпустимим.
- Суддя Кривенда О.В. також критикує позицію більшості суддів ВС. Він детально аналізує історію прийняття Закону 2014 року і зазначає, що згадку про громадян України свідомо прибрали після зауважень юридичного управління. Суддя вважає, що санкції до української компанії без доказів контролю іноземців або тероризму є незаконними.
Окремо варто згадати позицію судді Желтобрюх І.Л. у справах №9901/206/21 та №9901/528/21:
1. Закон містить вичерпний перелік суб’єктів, громадяни України до нього не входять. Коли закон обмежує права особи, він повинен бути достатньо чітким і передбачуваним. Якщо закон не визначає прямо громадян України як суб’єктів санкцій, то таку прогалину не можна заповнювати адміністративною практикою чи широким тлумаченням, оскільки це суперечить принципам верховенства права та визначеності.
2. Права громадян України мають захищатися звичайними правовими механізмами:
- Закон встановлює спеціальний механізм реагування на загрози національній безпеці, але щодо громадян і без нього передбачена відповідальність, зокрема Кримінальним кодексом.
- Якщо держава бажає поширити його на громадян України, це має бути чітко передбачено законом, а не випливати з розширювального тлумачення.
- За відсутності такої норми виникають сумніви щодо відповідності санкцій принципам законності, правової визначеності та передбачуваності.
Таким чином, у Верховному Суді існує значний розкол: є судді підтримують широке застосування санкцій, інші вважають цю практику такою, що виходить за межі закону і порушує конституційні принципи.
Чому санкції проти громадян України є незаконними та неконституційними
Застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до громадян України, які перебувають під юрисдикцією власних правоохоронних та судових органів, є прямим порушенням Основного Закону України та руйнує засади правової держави. Юридична незаконність такої практики базується на чотирьох фундаментальних правових підставах:
1. Порушення виключної монополії судів на здійснення правосуддя
Згідно зі статтею 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, а делегування функцій судів, як і привласнення їх іншими органами, забороняється.
Рада національної безпеки і оборони України (РНБО) за своєю конституційною природою (стаття 107 Конституції) є лише координаційним органом, який не належить до судової гілки влади. Коли РНБО своїм рішенням фактично визнає громадянина України винним у протиправній діяльності (контрабанді, колабораціонізмі, фінансуванні тероризму) та накладає на нього покарання у вигляді позбавлення прав, вона перебирає на себе функції суду. Позасудове обмеження прав громадян рішенням колегіального адміністративного органу є грубим порушенням розподілу владних гілок.
2. Руйнування презумпції невинуватості
Стаття 62 Конституції України чітко зазначає: особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.
Запровадження санкцій (наприклад, блокування активів, зупинення фінансових операцій) за своєю суттю є жорстким правовим покаранням, яке позбавляє людину засобів до існування та можливості розпоряджатися власним майном. Накладення таких обмежень на основі секретних довідок СБУ чи рішень РНБО – без відкритого судового змагального процесу та без винесення вироку – повністю нівелює інститут презумпції невинуватості.
3. Наявність дієвого кримінально-процесуального інструментарію
Сама логіка інституту санкцій полягає в реалізації “суверенного права держави на захист” від загроз, які перебувають поза межами її юрисдикції (іноземні держави, іноземці, міжнародні терористичні організації). До таких суб’єктів держава не може дотягнутися силами своїх правоохоронних органів.
Натомість щодо власних громадян держава Україна має абсолютну юрисдикцію та вичерпний набір інструментів у межах кримінального та кримінально-процесуального права. Якщо громадянин України обґрунтовано підозрюється в тероризмі, державній зраді чи колабораціонізмі, правоохоронні органи зобов’язані:
- Відкрити кримінальне провадження (наприклад, за ст. 111 (державна зрада) або 258 КК (тероризм).
- Отримати рішення суду на законний арешт майна, рахунків чи затримання особи.
- Довести вину особи в суді.
Заміна кримінального процесу санкціями РНБО свідчить або про неспроможність правоохоронної системи зібрати належні докази для суду, або про намір оговтатися від процесуальних гарантій, які КПК надає громадянину для захисту.
Навіть формулювання із Закону “Про санкції” , що їх застосовують до “суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність”, є спірним. Стаття 258 КК передбачає кримінальну відповідальність за терористичні акти. А РНБО не має права призначати громадян “терористами” власним рішенням, оскільки це є виключною компетенцією суду.
4. Порушення принципу правової визначеності
Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що елементом верховенства права є принцип правової визначеності: закони мають бути чіткими, зрозумілими та передбачуваними.
Реакція на санкції та судовий захист
Як повідомляла “Політарена”, Береза в інтерв’ю 5 каналу розповів, що готується подавати позов до Верховного Суду та Європейського суду з прав людини.
Але чи можна сподіватися на справедливе та неупереджене судочинство?
Це вже не перший гучний випадок. Як йшлося вище, подібний позов давно розглядає Верховний Суд – справа Порошенка щодо скасування санкцій, запроваджених у лютому 2025 року. Суддя Верховного Суду Смокович М. І. висловив окрему думку щодо процесуальних порушень. Він критикував рішення більшості, коли після оголошеної перерви перед ухваленням рішення суд замість продовження розгляду виносить нову ухвалу про призначення засідання. На думку судді, такий підхід порушує принцип юридичної визначеності та передбачуваності судового процесу.
Загалом склалася ситуація, коли на дії посадовців та судів все більше впливає не закон, а політична воля.
Висновки сумнівної практики санкцій проти громадян України
Санкції РНБО проти громадян України залишаються однією з найбільш суперечливих практик сучасної української влади. Формально Закон “Про санкції” не був розрахований на застосування до власних громадян, а його розширене тлумачення через формулювання “інших суб’єктів” виглядає штучним і політично мотивованим.
Аналіз закону, історії його прийняття, позицій суддів Верховного Суду та фактичної практики показує, що застосування санкцій до громадян України суперечить ключовим конституційним принципам: рівності перед законом, презумпції невинуватості, верховенству права та виключній компетенції суду на здійснення правосуддя.
Замість того, щоб використовувати кримінально-процесуальні механізми, держава дедалі частіше вдається до позасудових інструментів тиску. Це не лише підриває довіру до правової системи, а й створює небезпечний прецедент, коли політична воля може переважати над законом.
