22 липня Верховна Рада України ухвалила законопроєкт №12414, який суттєво обмежив автономію Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), і Бюро економічної безпеки (БЕБ) підпорядкувавши їх Офісу Генерального прокурора. Ввечері того ж дня у містах України зібралися перші протести, але президент Володимир Зеленський все одно документ підписав.
Після негативної реакції західних партнерів України, гучних заголовків у європейських і американських медіа про те, що “Зеленський згортає антикорупційні органи” і про те, що “рух України у ЄС під загрозою”, і, звісно ж, після багаточисельних акцій протесту, вже ввечері 23 липня Зеленський “дав задню”.
Він анонсував президентський законопроєкт про незалежніссть антикорупційних органів. Водночас група нардепів — 48 співавторів, більшість з яких — опозиційні, підготували власний законопроєкт на цю ж тему і встигли зареєструвати його у ВР раніше за Зеленського.
Законопроєкт нардепів має номер №13531, законопроєкт президента — №13533. І хоча проєкт президента був зареєстрований дещо пізніше, його позначили не як альтернативний, а як невідкладний. З огляду на контекст, це свідчить про перспективу його швидкого ухвалення.
Здавалося б, скандал вщухне, і влада почула як людей, так і західних партнерів. Проте диявол криється в деталях, їх і дослідила “Політарена”.
Обидва документи пропонують внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України (КПК) та Закону України “Про прокуратуру”, щоб усунути обмеження, запроваджені законом №12414, та повернути антикорупційним органам їхню автономію. Законопроєкти і президента, і нардепів мають на меті не лише скасувати вплив генерального прокурора на діяльність НАБУ і САП, але й удосконалити процедурні норми для підвищення ефективності боротьби з корупцією. Проте є й спірні моменти, на які також необхідно звернути увагу.
Проєкт закону №13533 про НАБУ і САП від Зеленського
Президентський законопроєкт №13533 є комплексною спробою відновити інституційну незалежність НАБУ та САП, одночасно запровадивши додаткові безпекові заходи для їхньої ефективності в умовах воєнного стану. Самі ж НАБУ і САП заявили, що брали участь у підготовці тексту цього документу.
Основні зміни стосуються чіткого розмежування повноважень між генеральним прокурором і керівником САП.
- У статті 3 КПК уточнено, що керівником САП є власне сам керівник – заступник генпрокурора, а не безпосередньо генпрокурор.
- Стаття 36 КПК тепер обмежує право генерального прокурора давати вказівки підрозділам детективів та внутрішнього контролю НАБУ щодо надання матеріалів досудового розслідування, що раніше дозволяло йому втручатися у перебіг слідства.
- А керівник САП отримує більше повноважень: він може сам вирішувати, чи доповнювати, змінювати або взагалі відмовлятися від подання апеляцій та касацій (оскарження рішень суду) або заяв про перегляд справ через нові обставини. Простими словами, якщо керівник САП вирішив не оскаржувати рішення суду, то це остаточно – справу закрито.
Законопроєкт нібито забороняє передавати справи, які має розслідувати НАБУ, іншим правоохоронним органам. Виняток – ситуації, коли НАБУ не може працювати через об’єктивні причини, наприклад, під час воєнного стану.
Такі рішення можуть ухвалювати або керівник САП, або генеральний прокурор. Це нібито має забезпечити баланс між незалежністю НАБУ та надзвичайними обставинами.
Але є одна проблема: формулювання “об’єктивні обставини, що унеможливлюють функціонування НАБУ в умовах воєнного стану” – дуже нечітке. Фактично, саме в цьому і криється каверза: генеральний прокурор все одно може передати справи НАБУ іншим відомствам, якщо правильно обґрунтувати таке рішення.
- Раніше генпрокурор міг сам призначати прокурорів САП для конкретних справ, і це дозволяло йому впливати на розслідування. Тепер цю можливість скасували (зміни у статті 37 КПК).
- Крім того, керівники НАБУ більше не муситимуть виконувати вказівки звичайних прокурорів у справах, які розслідують детективи НАБУ (стаття 39 КПК). Останні тепер зобов’язані виконувати лише письмові вказівки прокурорів САП (стаття 40 КПК). Це зроблено, щоб захистити їхню незалежність.
- Так само всі оперативні підрозділи НАБУ (ті, що проводять розшук, технічну роботу чи внутрішній контроль) тепер виконуватимуть доручення лише детективів або прокурорів САП, і ніхто інший не зможе їм вказувати (це прописано у змінах до статті 41 КПК).
- НАБУ зможе брати справи від інших органів, наприклад, БЕБ, якщо Директор НАБУ так вирішить, а прокурор САП погодиться. Раніше для цього потрібна була згода генпрокурора (ст. 216 КПК).
- Якщо виникнуть суперечки, хто має розслідувати справу НАБУ, їх тепер вирішує або генпрокурор, або керівник САП (ст. 218 КПК). Це зменшить повноваження генпрокурора у цих питаннях і посилить роль САП.
Чи залишилися у президентському законопроєкті позасудові обшуки
А тепер про те, що викликало багато суперечок – про обшуки. Перша редакція правок до законопроєкту №12414 дозволяла слідчому, дізнавачу чи прокурору заходити до житла без дозволу суду, якщо є загроза знищення доказів.
Президент запропонував трохи “пом’якшити” це формулювання. Тепер правоохоронці можуть здійснити обшук без рішення судді, але лише у дуже термінових випадках: якщо потрібно врятувати життя чи майно, або ж якщо вони безпосередньо переслідують підозрюваних у злочині.
Це означає, що дозволи на обшуки без суду фактично залишаються, і ця норма, яка вже викликала критику, усе одно збережена.
У корупційних справах, які розслідують НАБУ та САП, угоди про визнання винуватості (коли підозрюваний погоджується на покарання) тепер погоджуватимуть виключно з керівником САП або його заступниками. Це значно відрізняється від попереднього варіанту, де такі угоди погоджував генпрокурор.
Також законопроєкт змінює “особливий порядок кримінального провадження”. Він відрізняється від звичайного тим, що має додаткові правила: наприклад, потрібен дозвіл для обшуків чи затримання. Звичайний порядок – це стандартна процедура без таких обмежень.
З прийняттям закону №12414 особливий порядок кримінального провадження стосувався багатьох важливих осіб: депутатів, суддів, прокурорів, працівників НАБУ, міністрів, держслужбовців високого рівня та інших. Тобто вони мали своєрідний захист порівняно зі звичайними громадянами. Це означало, що для розслідування справ проти них потрібні були спеціальні процедури, наприклад, дозволи від певних органів. Такий порядок нібито захищав їх від можливих зловживань, хоча насправді створював “привілеї для обраних” та перепони під час розслідування.
Тепер усе змінилося: особливий порядок залишився лише для працівників НАБУ, включно з їхнім директором. Ось ці і є “обраними”. Усі інші категорії, як-от депутати, судді чи міністри, виключені зі списку. Це означає, що тепер до них застосовуватимуться звичайні правила, як до всіх громадян.
Законопроєкт №12414 дозволяв повідомляти про підозру топпосадовцям лише генеральному прокурору. Тепер же таке право пропонується надати і керівнику САП. Також скасовується норма, згідно з якою генпрокурор міг відновити закрите кримінальне провадження за зверненням однієї зі сторін. Наприклад, закрили щодо депутата провадження про корупцію, і це могли обжалувати безпосередньо у генпрокурора. Тепер генпрокурор таких рішень не прийматиме. Але зберегли норму про те, що закриття справи не є перешкодою для продовження досудового розслідування (ст.284 КПК). Тобто навіть якщо прокурор вирішив справу “поховати”, слідство може продовжуватися.
Законопроєкт також посилює роботу Офісу генпрокурора та Міністерства юстиції з екстрадиції осіб, які ухиляються від розслідування чи покарання, та повернення активів, здобутих злочинним шляхом. Але це лише декларативні норми. Крім того, вводиться заборона виїзду працівників НАБУ за кордон під час воєнного стану, крім службових відряджень, що має бути врегульовано Кабміном та НАБУ протягом місяця після набрання чинності закону.
Прикінцеві положення законопроєкту запроваджують додаткові безпекові заходи. Зокрема, вводиться обов’язкове поліграфологічне дослідження працівників НАБУ, САП, БЕБ, Офісу Генпрокурора, ДБР та Нацполіції кожні два роки для виявлення дій на користь російських спецслужб. Протягом шести місяців після набрання чинності закону Служба безпеки України проведе перевірку цих працівників.
Андрій Магера, експерт Центру політико-правових реформ, зробив заяву: “Ви не так основний текст законопроєкту президента (13533) читайте, як Прикінцеві положення до нього. Якщо коротко, то цей законопроєкт перекладає залежність НАБУ і САП від генпрокурора на СБУ”. Напевно, Магера має на увазі той факт, що буде перевірка на поліграфі. Проте вона, по-перше, стосується всіх правоохоронних органів, по-друге, така перевірка й без того існувала, просто уточнюють її порядок. А в самому ж НАБУ заявили, що хвилюватися немає підстав: “Роз’яснюємо: перевірку на поліграфі пропонується проводити не СБУ, а Управлінню внутрішнього контролю НАБУ”.
Спікер парламенту Руслан Стефанчук заявив, що законопроєкт Зеленського розглянуть у Раді 31 липня.
Законопроєкт народних депутатів: чим він відрізняється від президентського?
Законопроєкт №13531, який запропонувала група депутатів на чолі з Інною Совсун, також спрямований на те, щоб зробити НАБУ і САП більш незалежними від генерального прокурора. У головному його норми збігають з тим, що пропонує президент. Або скоріше законопроєкт президента повторює депутатський, адже він поданий був раніше, навіть формулювання ідентичні, але є й відмінності.
Спільне: №13531 чітко визначає, що прокурори САП підзвітні лише своєму керівнику – заступнику генпрокурора, який очолює САП, а не самому генпрокурору. Генпрокурор втрачає право давати вказівки НАБУ, передавати їхні справи іншим органам (крім виняткових випадків), а також призначати прокурорів САП у конкретних справах. Детективи НАБУ працюватимуть лише за вказівками прокурорів САП. Також прокурори САП отримають більше повноважень, наприклад, визначати, які справи має розслідувати НАБУ, і вирішувати спори про це разом із генпрокурором.
Зберігається також можливість для правоохоронців входити до житла або володіння особи, якщо є “загроза шкоди майну”. Але депутатський законопроєкт додатково вимагає від слідчого або прокурора невідкладно після здійснення таких дій звернутися до слідчого судді із клопотанням про проведення обшуку. І якщо слідчий суддя відмовить у задоволенні клопотання про обшук, встановлені внаслідок такого обшуку докази є недопустимими.
Це дуже хитра лазівка. Уявіть: є слідчий суддя, і його можна схилити до того, щоб він визнав обшук, проведений правоохоронцями, незаконним (запропонувавши, наприклад, “домовитися” – якщо ви розумієте, про що ми). У цьому випадку всі знайдені під час обшуку докази раптом стають “не доказами”, і їх не можна використовувати у справі. Механізм, яким чином обшук пропонується визнати “правильним» чи “неправильним”, відсутній, тобто це все – на розсуд слідчого судді, інакше кажучи, – як йому заманеться. Корупційні ризики цієї норми надзвичайно високі.
- №13531 не містить норм щодо обмеження виїзду працівників НАБУ за кордон, як це прописано в президентському документі.
- Також депутатський варіант не містить жодних положень про перевірки працівників НАБУ і САП на поліграфі. Цей аспект узагалі не розглядається.
- №13533 зобов’язує Офіс генпрокурора, Мін’юст, НАБУ, БЕБ, ДБР, СБУ та Нацполіцію посилити роботу з розшуку та повернення активів із-за кордону. У разі потреби вони мають протягом трьох місяців розробити та подати до Верховної Ради проєкт змін до законодавства для цього. А от в депутатському варіанті про це жодного слова.
- Законопроєкт №13531 не лише стосується НАБУ і САП, але й вносить ширші зміни до Закону “Про прокуратуру”. Він, наприклад, уточнює правила звільнення прокурорів, коли прокуратуру ліквідують або змінюють її структуру.
Також важливе: законопроєкт №12414 дозволяє призначати без конкурсу прокурорів Офісу генпрокурора та обласних прокуратур. Це спростило б набір до прокуратури та дав би можливість сумнівним особам, які могли навіть не мати раніше необхідного досвіду роботи, обіймати привабливі посади. Президентський законопроєкт цю норму не розглядає взагалі, отже, вона залишається, а депутатський – вимагає її скасувати.
Один з авторів депутатського варіанту законопроєкту про НАБУ і САП Ярослав Юрчишин вже заявив, що агітуватиме колег голосувати за президентський варіант попри те, що він на 90% повторює той, що зареєстрували 48 депутатів з різних фракцій: “Буду агітувати колег голосувати за. Бо ми не про прізвища авторів, а про рух до ЄС. І це точно в цьому напрямку”.
Поки що невідомо, чи взагалі розглядатиме Рада депутатський варіант законопроєкту.
Але зазначимо, що обидва проєкти є кроком до відновлення незалежності антикорупційних органів, але їхні недоліки, зокрема нечіткі формулювання та збереження певних механізмів впливу, потребують ретельного доопрацювання, щоб забезпечити ефективну боротьбу з корупцією без політичного втручання.
