Одним з головних джерел корупційних ризиків у державному секторі України залишаються фіктивні тендерні конкурси. Під цим поняттям мається на увазі ситуація, коли державні або комунальні закупівлі проводяться лише формально – “для галочки”. Замовник заздалегідь просуває “свого” учасника, імітує конкуренцію або допускає порушення під час процедури, щоб забезпечити перемогу потрібній компанії за завищеною ціною. Інші учасники тендеру часто виконують роль “статистів”, а реальної боротьби за найкращу пропозицію не відбувається.
Міжнародні партнери України, насамперед Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), чітко вказують на такі схеми як на одне з ключових порушень принципів доброчесності та прозорості. У звітах ЄС та рекомендаціях OECD підкреслюється, що фіктивні тендери не лише можуть сприяти розкраданню бюджетних коштів, але й підривають довіру до державних інституцій та загрожують виконанню зобов’язань України в межах євроінтеграції.
Попри запуск у 2016 році електронної системи ProZorro, запровадження моніторингу ризиків, роботи Антимонопольного комітету та НАЗК, у тендерному процесі досі залишаються лазівки. Замість чесної конкуренції багато процедур перетворюються на “театр” – імітацію відкритого конкурсу, де переможець відомий заздалегідь.
Основні ознаки фіктивних тендерних конкурсів
Фіктивний тендер майже ніколи не виглядає як повна відсутність учасників. Найчастіше це добре продумана імітація конкуренції, коли результат відомий заздалегідь. Нижче наведено ключові ознаки, які з високою ймовірністю вказують на те, що закупівля проводиться нечесно.
1. Тендерна документація, “заточена” під конкретного учасника. Замовник прописує надмірно специфічні вимоги: певну марку обладнання, унікальний сертифікат, досвід виконання аналогічних робіт за останні 3 роки саме в певному регіоні, особливі технічні характеристики, які задовольняє лише одна компанія. При цьому відсутні слова “або еквівалент”. Такі вимоги суттєво звужують коло потенційних учасників і фактично виключають реальну конкуренцію.
2. Мінімальна кількість учасників та імітація конкуренції. У тендері бере участь лише 2-3 компанії, причому одна з них явно “технічна” – подає пропозицію з вищою ціною або з помилками, які автоматично призводять до відхилення. Реального зниження ціни на аукціоні майже немає (0,1-1%). Усі учасники, крім переможця, виконують роль “статистів”, створюючи видимість конкурентної боротьби.
3. Пов’язаність учасників між собою. Компанії-учасники мають спільних засновників, керівників, однакові контактні телефони, адреси реєстрації, IP-адреси або навіть однакові шаблони документів. Досить часто одна фірма є субпідрядником іншої або вони фігурують у спільних проєктах. Такі зв’язки легко перевіряються через YouControl, Clarity Project чи відкритий реєстр.
4. Переможець з ознаками фіктивності або ризиковості. Компанія-переможець зареєстрована за масовою адресою, має мінімальний статутний капітал, відсутній персонал, техніку чи досвід виконання робіт відповідного обсягу. Часто такі фірми з’являються незадовго до тендеру або регулярно виграють закупівлі, але не виконують їх якісно. У багатьох випадках вони вже фігурували в кримінальних провадженнях щодо фіктивного підприємництва чи відмивання коштів.
5. Підозрілі строки проведення процедури. Тендер оголошують в п’ятницю ввечері або напередодні свят з мінімальним строком подання пропозицій. Це ускладнює участь для добросовісних компаній і дає перевагу “своїм”, які вже готові.
6. Ціна значно вища за ринкову. Пропозиція перевищує середньоринкову вартість на 15-40% без об’єктивних підстав (інфляція, логістика тощо). При цьому учасники не намагаються суттєво знижувати ціну під час аукціону.
7. Ігнорування скарг та формальні відповіді. Скарги добросовісних учасників або громадських організацій відхиляють формально, без належного розгляду. Замовник часто ігнорує очевидні порушення або швидко їх “виправляє” косметично.
8. Однакові помилки та копіювання документів. Пропозиції різних учасників містять ідентичні формулювання, однакові технічні помилки, однаковий стиль оформлення або навіть скановані копії документів з однаковими дефектами. Це прямий доказ координації дій.
Виявлення навіть кількох із цих ознак одночасно є серйозним сигналом, що тендер проводиться не для досягнення найкращої ціни та якості, а для освоєння бюджетних коштів заздалегідь визначеним переможцем.
Весь бюджет на тендерах поділили “свої”?
Особливо критичною залишається ситуація в бюджетній сфері, пов’язаній з будівництвом, ремонтом, зокрема доріг, утриманням інфраструктури та поводженням зі сміттям. Саме сюди щороку спрямовуються мільярди гривень, проте для багатьох компаній прорватися на цей ринок вкрай складно.
Сфера фактично поділена між обмеженим колом “своїх” підрядників, а тендери часто проводять за заздалегідь визначеними переможцями. Це фіксують громадські організації, які здійснюють моніторинг закупівель (зокрема, DOZORRO, Центр протидії корупції, ІА АПР та проєкти Transparency International Ukraine). Також вони відстежують, як добросовісні учасники стикаються з системними бар’єрами: тендерну документацію “заточують” під конкретного виконавця, а пропозиції конкурентів відхиляють через формальні, часто надумані або нереальні зауваження щодо кваліфікації, досвіду чи технічних характеристик. Унаслідок реальної конкуренції майже не відбувається, а ціни залишаються завищеними. Інакше кажучи: бюджет є, але доступ лише для “своїх”.
Як працюють типові схеми фіктивних тендерів
Назви конкретних компаній, замовників чи населених пунктів у цьому розділі навмисно не наводимо. Мета – показати механізми, а не окремі кейси.
Ось як саме реалізують найпоширеніші схеми на практиці:
Схема “Технічний конкурент” (Complementary Bidding)
Це наймасовіша схема. Замовник або особа, яка його контролює, заздалегідь обирає основного виконавця. Потім знаходять 1-2 “технічних” учасників (часто через знайомих або спеціальні “фірми-прокладки”). Ці технічні учасники подають пропозиції з ціною на 5-15% вищою за “свого”. На аукціоні вони або зовсім не знижують ціну, або роблять мінімальне зниження (0,5-1%). Після завершення аукціону “технічні” учасники не оскаржують результат і зникають. Результат: формально конкуренція була, а переможець отримує контракт майже за максимальною ціною.
Схема “Заточена під одного документація”
На етапі підготовки тендеру в технічне завдання вносять дуже специфічні вимоги (“У вас нет такого же, но с перламутровыми пуговицами?”):
- точну модель обладнання певного виробника;
- обов’язкову наявність досвіду виконання точно таких самих робіт у конкретному регіоні за останні 2-3 роки;
- особливі сертифікати або ліцензії, які є лише в однієї компанії;
- завищені вимоги до матеріально-технічної бази.
Слова “або еквівалент” або відсутні, або сформульовані так, що довести еквівалентність майже неможливо. Після публікації тендеру “потрібний” учасник подає ідеально підігнану пропозицію, а решту – відхиляють на етапі кваліфікації через невідповідність.
Схема “Фіктивний переможець з подальшим перепродажем”
Перемагає компанія, яка:
- зареєстрована кілька місяців тому;
- має мінімальний статутний капітал;
- не має власної техніки та працівників.
Після перемоги і отримання авансу ця компанія укладає договір субпідряду з реальним виконавцем за значно нижчою ціною (різниця йде в кишеню організаторам). Реальний виконавець виконує роботи, а “фіктивний переможець” виступає лише посередником. У разі претензій до якості завжди можна сказати, що “субпідрядник підвів”.
Схема “Координована група компаній”
Кілька юридичних осіб, які контролюються однією особою або групою (через номінальних директорів, родичів, спільні адреси чи телефони), беруть участь в одному тендері. Вони заздалегідь домовляються, хто саме переможе, а хто буде “статистом”. Іноді ці компанії чергуються в перемогах по різних тендерах одного замовника, створюючи видимість, що “різні фірми” виграють.
Схема “Штучне дроблення закупівлі”
Великий об’єкт (наприклад, ремонт дороги вартістю 80 млн грн) навмисно розбивають на 8-10 дрібних лотів по 8-10 млн грн кожен. Кожен лот проводять за спрощеною процедурою з меншим контролем і меншим строком подання пропозицій. Унаслідок “свої” компанії спокійно виграють всі лоти по черзі, а загальна вартість виходить вищою, ніж якби був один великий тендер.
Схема “Адміністративний супровід”
Замовник активно допомагає “своєму” учаснику:
- надсилає проєкт документації заздалегідь;
- підказує, як правильно оформити пропозицію;
- ігнорує або формально відхиляє скарги конкурентів;
- у разі потреби вносить “правки” в тендерну документацію вже під час процедури.
Ці схеми рідко існують в чистому вигляді – зазвичай вони комбінуються. Головна їхня перевага в тому, що формально майже всі дії відбуваються в межах закону, а порушення важко довести без глибокого розслідування.
Що вже робить держава для протидії фіктивним тендерам
Держава має досить розгалужену систему контролю публічних закупівель. Основним інструментом залишається електронна система ProZorro, яка з 2016 року забезпечує відкритість процедур.
За порушення конкуренції відповідає Антимонопольний комітет України – він розглядає справи про антиконкурентні змови учасників і накладає штрафи. Національне агентство з питань запобігання корупції займається профілактикою корупційних ризиків і розробкою рекомендацій. Державна аудиторська служба України проводить моніторинг, перевірки та аудити закупівель для оцінки законності та ефективності витрат бюджетних коштів. У разі виявлення ознак кримінальних правопорушень до справи долучаються прокуратура, НАБУ або СБУ.
На перший погляд система виглядає достатньо потужною. Однак на практиці вона працює з суттєвими обмеженнями.
Найбільш проблемним ланцюгом є саме Держаудитслужба, про що “Політарена” писала раніше. Згідно з офіційним роз’ясненням ДАСУ, опублікованим у січні 2026 року, служба не вважає себе зобов’язаною перевіряти завищені ціни на етапі планування чи проведення тендеру. Методика розрахунку очікуваної вартості носить рекомендаційний характер, а не обов’язковий. Аудитори в основному реагують вже на етапі виконання договору і часто обмежуються формальними листами-попередженнями або рекомендаціями провести семінар для замовника. Проактивного аналізу “червоних прапорців” щодо ринковості цін майже не відбувається.
Такий підхід критикують як надто формальний і малоефективний. У багатьох випадках ДАСУ починає перевірку лише після втручання прокуратури, тобто постфактум, коли кошти вже освоєні. Це суттєво знижує превентивний ефект аудиту і дозволяє фіктивним схемам існувати роками.
Прокуратура на сьогодні залишається одним із небагатьох органів, який реально ініціює глибокі перевірки та направляє матеріали до суду. Однак її втручання теж має недоліки: воно відбувається переважно за сигналами ЗМІ або громадськості, а не системно, і часто затягується на місяці чи роки. Кримінальні справи порушуються, але відсоток реального повернення коштів до бюджету залишається низьким.
Ось як оцінюють вказану проблему експерти з Антикорупційної правозахисної ради: “Антимонопольний комітет України виявляє такі змови досить часто – накладає штрафи, визнає антиконкурентні узгоджені дії. Але що далі? Штраф сплачує переможець (або учасники змови), а гроші за вже виконаний (чи нібито виконаний) контракт давно виведені, освоєні, витрачені. Повернути їх вкрай складно. Прокуратура намагається через суд визнати договір недійсним і стягнути кошти. Однак практика показує: часто це не вдається, особливо коли роботи вже виконані, акт приймання-передачі підписаний, а гроші пішли далі по ланцюжку (субпідряд, матеріали, виведення)”.
Загалом держава створила значну інфраструктуру контролю, проте її ефективність суттєво знижена через неповні повноваження, формальний підхід контролюючих органів та відсутність жорсткої відповідальності за ігнорування очевидних ризиків. Саме через ці прогалини фіктивні тендери продовжують існувати навіть у прозорій електронній системі.
Інакше кажучи, порушники, які вже “освоїли” кошти, просто питають у разі втручання правоохоронних чи контролюючих органів: “А що ви нам зробите?” А нічого.
Що потрібно зробити для реального подолання фіктивних тендерів
Попри створену інфраструктуру контролю, фіктивні тендери продовжують існувати саме через системні прогалини: формалізм перевірок, недостатню превентивність і слабку відповідальність. Щоб розірвати це коло, потрібні не косметичні зміни, а комплексна перебудова ключових елементів системи. І тут цифровізація відіграє головну роль.
- Державна аудиторська служба має отримати обов’язок проводити превентивний аналіз ринковості цін ще на етапі планування та проведення тендеру. Вона і так повинна це робити, але інтерпретує норми закону так, що це не обов’язок, а право. Мовляв, хочему – перевіримо, хочемо – ні. Сьогодні перевірка фактичної вартості часто відбувається вже після “освоєння” коштів. Зміна методики на обов’язкову, з чіткими критеріями відхилення завищених очікуваних вартостей, значно зменшить можливість “заточування” під завищену ціну.
- Укладення договорів має стати повністю електронним (обов’язковий електронний контрактінг). Сьогодні після перемоги в тендері сторони часто підписують паперовий договір або частково електронний, який випадає з контролю системи. Електронний контракт означає, що весь договір автоматично формується в ProZorro на основі тендерної пропозиції, а всі подальші зміни (додаткові угоди, підвищення ціни, продовження строків, залучення субпідрядників) можуть відбуватися лише всередині системи і стають видимими для контролюючих органів та громадськості. Це дозволить автоматично блокувати найпоширеніші маніпуляції: необґрунтоване завищення вартості через додаткові угоди, перекидання робіт на сумнівних субпідрядників та освоєння авансів без реального виконання.
- Посилити персональну відповідальність замовників і уповноважених осіб. Ігнорування очевидних “червоних прапорців” має тягнути не лише дисциплінарні, але й адміністративні та кримінальні наслідки. Аналогічно – жорсткіша дискваліфікація учасників, які системно беруть участь у змовах, на строк до трьох років.
- Зараз АМКУ часто виявляє ознаки координації та змови між учасниками тендеру, але подальші дії відбуваються повільно. Необхідно запровадити автоматичну передачу таких матеріалів до правоохоронних органів – Національного антикорупційного бюро, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Державного бюро розслідувань або прокуратури – залежно від суми тендеру та можливих корупційних складів. Крім того, НАЗК має проводити обов’язковий моніторинг усіх великих тендерів (від певної порогової суми). Це знову ж вимагає посилення цифровізації: створення єдиного автоматизованого обміну даними між ProZorro, АМКУ, НАЗК та правоохоронними органами, щоб інформація про ризики передавалася миттєво, а не чекала ручного рішення.
- Критично важлива професіоналізація закупівельників: сьогодні тендери часто проводять люди, які не мають достатньої кваліфікації, погано розбираються в ринкових цінах, не вміють правильно складати технічні завдання, не знають, як виявляти змови та ризики. Через це багато порушень відбувається не через корупційний умисел, а через звичайну некомпетентність. Тому необхідно запровадити обов’язкову сертифікацію всіх уповноважених осіб з публічних закупівель, регулярне (щорічне) підвищення кваліфікації та чіткі етичні стандарти з відповідальністю за їх порушення. Тільки професійні закупівельники зможуть якісно готувати тендерну документацію, реально оцінювати пропозиції та ефективно захищати інтереси держави на всіх етапах процедури.
Нарешті, держава має суттєво посилити підтримку громадського контролю. Фінансування та інституційна підтримка платформ на кшталт DOZORRO, розширення доступу аналітичних інструментів для громадян і журналістів, а також запровадження механізму винагороди за виявлені порушення – усе це створює додатковий рівень стримування.
Ці зміни не вимагають революції. Вони вимагають політичної волі довести реформу до логічного завершення: від формальної прозорості – до реальної конкуренції та відповідальності. Лише тоді тендерна система перестане бути джерелом корупційних ризиків і стане інструментом ефективного використання публічних коштів.
