Тривають перемовини щодо мирної угоди між Україною і Росією, де територіальне питання залишається найгострішим. Кремль наполягає на передачі РФ чотирьох областей України включно з Кримом. А США і президент Дональд Трамп тиснуть у цьому питанні на Україну і пропонують різні варіанти компромісу: віддати лише Луганську і Донецьку області з Кримом, а на Запоріжжі і Херсонщині заморозити бойові ді на лінії розмежування.
Президент Володимир Зеленський заявляє, що Україна не визнає ані юридично, ані фактично окупований Донбас російським. Жодного погодженого “мирного плану”, що передбачає передачу українських областей Росії, поки що немає, переговори тривають.
А що каже про гіпотетичну відмову від територій Конституція України? Розберемо це питання крок за кроком з точки зору національного конституційного права України та норм міжнародного права.
Цей аналіз базується на чинній Конституції України, рішеннях Конституційного Суду України (КСУ) та ключових принципах міжнародного права, без політичних оцінок – лише юридичні аспекти. Також згадаємо приклади, яким чином аналогічні спори вирішувалися раніше, коли в них брав участь саме президент Трамп.
Що написано у Конституції про зміну території України?
Україна є унітарною державою (стаття 2 Конституції України). Це цілісна держава, територія якої поділена на адміністративні одиниці (області), які не мають власного суверенітету і підпорядковуються єдиним центральним органам влади. Автономна Республіка Крим – обмежена автономія у складі України, яка підпорядкована українській Конституції (унітарна держава допускає наявність однієї автономії).
Федерація – це коли країна складається з окремих суб’єктів з широкими повноваженнями (штатів, земель, республік), які мають свою конституцію, закони і значну самостійність, а центральна влада відповідає тільки за загальні питання (оборона, зовнішня політика тощо).
Територіальна цілісність і недоторканність є фундаментальними принципами України. Зміна території можлива, але строго регламентована.
- Положення про зміну території зазначене у статті 73 Конституції України: “Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України”.
Але питання дискусійне: чи можна взагалі згідно Конституції голосувати за те, щоб території були передані іншій державі? Бо у ст. 157 указано: “Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають… порушення територіальної цілісності України”. Але остаточний коментар потрібно надати безпосередньо Конституційному Суду щодо ситуації, яка склалася на сьогодні.
- Як це пов’язано з міжнародними договорами? Зміна території зазвичай відбувається через міжнародний договір (наприклад, про делімітацію кордонів або цесію – передачу території). Делімітація кордонів – це процес, коли країни на карті точно позначають і описують, де саме проходить їхня спільна межа (тобто визначають лінію кордону). Цесія – це коли одна країна офіційно передає (віддає) іншій частину своєї території за договором, і ця територія стає частиною іншої держави.
- Верховна Рада України має ратифікувати такий договір законом. Але закон про ратифікацію договору, що змінює територію, також повинен бути затверджений на всеукраїнському референдумі (Закон України “Про всеукраїнський референдум” від 2021 року, стаття 3).
- Роль Конституційного Суду: перед розглядом законопроєкту про ратифікацію договору чи внесення змін до Конституції, КСУ дає висновок про конституційність (стаття 159 Конституції) або неконституційність. Проблема ускладнена тим, що Конституційний Суд на сьогодні фактично заблокований через політичні причини і не діє, а його рішення можуть носити політичний характер через тиск впливових осіб.
- Процедуру внесення змін до Конституції (якщо потрібно змінити статті про територію) регулює розділ XIII Конституції. Для змін до більшості розділів потрібне попереднє схвалення конституційною більшістю Верховної Ради (не менше 226 голосів) на одній сесії, а потім – не менше 300 голосів на наступній сесії. Саме тому навіть після гіпотетичного припинення вогню процедура вимагає щонайменше двох сесій ВР (щоб уникнути поспішних рішень і забезпечити ретельний розгляд). Для змін до розділів Конституції I, III, XIII, які стосуються основ державності та території, додатково потрібне затвердження всеукраїнським референдумом (ст. 157): “Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають… ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України”. І ще нюанс: Основний Закон не може бути змінений під час воєнного стану.
Таким чином, складність процедури (дві сесії ВР, висновок КСУ, референдуми) є серйозним конституційним бар’єром для захисту територіальної цілісності. Тобто просто взяти і відмовитися від Донбасу чи іншої частини України в обмін на “мир” не вийде.
- Практичні бар’єри:
- Референдум призначається ВР або президентом, але за народною ініціативою – збір 3 млн підписів у 2/3 областей.
- Під час воєнного стану референдуми заборонені.
- Мільйони громадян на непідконтрольних територіях, за кордоном або ВПО не зможуть взяти участь, що може викликати сумніви щодо легітимності такого референдуму.
- Жоден орган не має повноважень одноосібно відмовлятися від території України – це може кваліфікуватися як посягання на територіальну цілісність (стаття 110 КК України).
Теоретично можлива процедура укладення міжнародного договору, але потім все одно потрібен висновок КСУ, ратифікація у ВР з можливою зміною Конституції протягом двох сесій і затвердження референдумом. Але на практиці це надзвичайно складно і потребує широкої політичної та суспільної підтримки.
Міжнародно-правовий аспект: чи може держава відмовитися від території?
Міжнародне право – це система норм і принципів, що регулюють відносини між державами, базуючись на договорах, звичаях та рішеннях міжнародних судів (наприклад, Статут ООН, Віденська конвенція про право міжнародних договорів).
В Україні ратифіковані міжнародні договори стають частиною національного законодавства (стаття 9 Конституції), а загальновизнані норми є основою зовнішньої політики.
Міжнародне право не забороняє добровільну передачу території (цесію) за взаємною згодою держав (добровільну цесію). Історичні приклади: передача Аляски Сполученим Штатам Америки (1867), передача Гонконгу Великою Британією Китаю (1997) – усі вони визнані міжнародною спільнотою.
Проте статут ООН (п. 4 ст. 2) забороняє загрозу чи використання сили проти територіальної цілісності. Окрім цього, якщо договір укладений під загрозою сили чи під час окупації, він недійсний (стаття 52 Віденської конвенції). Тобто маємо лазівку: будь-який договір про передачу територій РФ може бути оскаржений як укладений під примусом (війна, окупація) та такий, що протирічить не тільки міжнародному праву, але й Конституції України.
Навіть якщо Україна теоретично укладе такий договір і затвердить референдумом, інші країни можуть не визнати його через порушення jus cogens (заборона агресії).
Практика часткового визнання анексій та їхня інтеграція у міжнародну торгівлю
Хоча міжнародне право (Статут ООН, доктрина Стімсона) забороняє визнання територіальних змін, досягнутих силою, і зобов’язує держави до невизнання (duty of non-recognition – “обов’язок не визнавати”), на практиці можливий сценарій часткового визнання потужними державами (наприклад, США) без згоди потерпілої сторони.
Нагадаємо, що керівництво РФ вважає нинішню українську владу, включно з президентом, нелегітимною, тому орієнтована вона безпосередньо на Штати. Їй важливо визнання територій з боку інших країн (не тільки США, але й Китаю, Індії), щоб, наприклад, інтегрувати їх у міжнародну торгівлю de facto.
Приклади з останніх десятиліть: у 2019 році США (за першого президентства Трампа) визнали суверенітет Ізраїлю над Голанськими висотами (окупованими з 1967 року та анексованими в 1981), але це визнання залишилося ізольованим – ООН, ЄС та більшість держав продовжують вважати територію окупованою сирійською.
Ось текст із документа, підписаного Трампом:
“Сьогодні агресивні дії Ірану та терористичних угруповань, включно з “Хезболлою”, на півдні Сирії продовжують перетворювати Голанські висоти на потенційний плацдарм для нападів на Ізраїль. Будь-яка можлива майбутня мирна угода в регіоні повинна враховувати необхідність захисту Ізраїлю від Сирії та інших регіональних загроз. Виходячи з цих унікальних обставин, тому доречно визнати суверенітет Ізраїлю над Голанськими висотами.
Цим Я, ДОНАЛЬД Дж. ТРАМП, Президент Сполучених Штатів Америки, на підставі повноважень, наданих мені Конституцією та законами Сполучених Штатів, проголошую, що Сполучені Штати визнають Голанські висоти частиною Держави Ізраїль”.
А ось що на це заявив Європейський Союз: “Позиція Європейського Союзу щодо статусу Голанських висот не змінилася. Відповідно до міжнародного права та резолюцій Ради Безпеки ООН 242 і 497, Європейський Союз не визнає суверенітету Ізраїлю над окупованими Голанськими висотами.”
Аналогічно, у 2020 році США визнали суверенітет Марокко над Західною Сахарою (окупованою з 1975 року) в обмін на нормалізацію відносин з Ізраїлем. У документі за підписом Трампа йдеться про торгівельні та дипломатичні відносини з новим суб’єктом: “Ми настійно закликаємо сторони негайно розпочати переговори, використовуючи план автономії Марокко як єдину основу для переговорів щодо взаємоприйнятного рішення. Для сприяння прогресу в досягненні цієї мети Сполучені Штати заохочуватимуть економічний та соціальний розвиток разом із Марокко, зокрема на території Західної Сахари, і з цією метою відкриють консульство на території Західної Сахари в Дахлі для сприяння економічним і діловим можливостям у регіоні”.
Згодом кілька держав (зокрема, Франція у 2024 та Велика Британія у 2025) висловили підтримку марокканському плану автономії, але ООН та Африканський Союз не визнають анексію, підтримуючи право на самовизначення.
У цих випадках території поступово інтегруються у торгівлю: продукція з Голанських висот експортується як ізраїльська, а Західна Сахара – через марокканські порти та угоди (наприклад, з ЄС, попри судові оскарження). Час і економічна ефективність сприяють нормалізації, навіть якщо юридичний статус залишається спірним і більшість світу дотримується невизнання. Подібний сценарій можливий і в інших конфліктах, де часткове визнання не змінює глобальний консенсус, але полегшує фактичну інтеграцію.
Підсумок: теоретично Україна може відмовитися від частини своєї території через міжнародний договір, ратифікований ВР (зі змінами до Конституції та висновок КСУ) і затверджений всеукраїнським референдумом. Однак процедура довга і складна, вона потребує широкої підтримки та вільного волевиявлення всіх громадян, що зараз неможливо. Але нагадуємо, що цей аналіз є суто юридичним і не стосується політичної доцільності чи поточних переговорів.
