В історичній науці словосполучення “Довгий парламент” використовується стосовно англійського представницького органу XVII століття. Він був скликаний королем Карлом I у 1640 році і міг бути розпущений лише за згодою самих депутатів. На що ті не погоджувалися до закінчення громадянської війни і кінця періоду міжцарювання 1660 р.
Автор: Олег Гонта
“Довгий український парламент”, які передумови
Історична аналогія у випадку України, звісно, є доволі умовною, але у нинішній ситуації чинне скликання Верховної Ради має всі шанси стати найбільш тривалим у практиці вітчизняного парламентаризму. Причиною цього є війна, яка спровокувала очевидну юридичну колізію.
Читайте також: Військові у владі після перемоги: шо кажуть українці в соцопитуваннях і які перспективи
З одного боку, Конституція України зазначає, що “Строк повноважень Верховної Ради України становить п’ять років” (ст. 76). З іншого — Закон України “Про правовий режим воєнного стану” (ст. 19) констатує: “В умовах воєнного стану забороняється… проведення виборів до Верховної Ради України…”
А до того моменту, ст. 83 Конституції закріплює права нинішнього скликання парламенту: “У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану”.
Тобто, сьогоднішній склад депутатів працюватиме до: 1) Скасування воєнного стану; 2) Проведення нових парламентських виборів.
Реалізація першого пункту можлива лише за умови перемоги України та повної деокупації її території, строки ховаються у “тумані війни”. Відповідно і виконання другого пункту не проглядається навіть у довгостроковій перспективі.
Колізія, на думку прихильників проведення виборів у найближчі роки, полягає у тому, що “Норми Конституції України є нормами прямої дії” (ст. 8), а тому вона має пріоритет у порівнянні навіть із Законом про воєнний стан. Тож необхідно оголошувати про строки проведення і старт нових виборчих перегонів, вносячи зміни до відповідного Закону. Але допоки триває воєнний стан це не можливо, бо заборонено.
ЗМІ періодично публікують статті з висновками, що “влада, мовляв, домовилася про проведення виборів за зміненими правилами”, але не помітити за цими публікаціями інтерес партійних бонз, які у подібний спосіб намагаються тримати власних підлеглих у тонусі — доволі складно.
Втім, і відкидати реалізацію сценарію проведення виборів у надзвичайних умовах теж не варто, адже новітня українська історія засвідчила, що навіть тупикові на перший погляд правові протиріччя можна вирішувати вольовим способом.
Враховуючи весь цей “обрій можливостей”, можна спробувати виділити принаймні два підходи до оцінки проблеми, кожен з яких містив би і опис шляхів до її розв’язання.
Перший — юридично-волюнтаристський
Ситуація, коли питання про проведення виборів і введення воєнного стану перебували на порядку денному одночасно, не унікальна у новітній історії України – такі епізоди мали місце у 2014-му і 2018-му роках.
У 2014-му, коли тривали дискусії, що є більш пріоритетним завданням – розпуск ВР і призначення перевиборів, або введення воєнного стану, з’явився законопроєкт Ю. Одарченка “Про правовий режим воєнного стану” (щодо особливостей припинення повноважень органів влади у період воєнного стану)” № 4406а.
Відповідно до цієї ініціативи в умовах воєнного стану пропонувалося заборонити проведення виключно чергових виборів, натомість позачергові не підпадали під дію обмеження. На думку Одарченка, якщо під час дії воєнного стану закінчиться термін повноважень певного органу державної влади чи місцевого самоврядування, який нормально функціонує, він зможе і надалі працювати.
Читайте також: Яким може бути виборчий процес у післявоєнній Україні і чому про вибори говорять під час війни
Але у разі, якщо орган державної влади чи певна посадова особа не виконують своїх обов’язків належним чином або з інших причин втрачають повноваження, проведення позачергових виборів є можливим, – пропонував парламентар. Адже жодне положення Конституції не забороняє проведення позачергових виборів в умовах воєнного стану. Крім цього, відповідно до проекту №4406а в умовах воєнного стану припинення повноважень складу колегіального органу або окремих посадових осіб можливе виключно одночасно із початком виконання повноважень особами, призначеними або обраними їм на заміну. Фактично це означало, що якщо у 2014-му оголосили б воєнний стан, а після цього розпустили ВР, то нардепи попереднього скликання працювали б до обрання нових депутатів
У 2014-му подібну комбінацію реалізовувати не ризикнули, обмежившись тим, що вибори до Ради призначили, а воєнний стан не ввели. Але, як бачимо, можливість пошуку певного правового механізму внесення змін до Закону про воєнний стан у частині його поєднання з проведенням виборів, розглядали уже тоді.
У 2018-му наміри тодішнього президента Петра Порошенка діаметрально змінилися. В умовах низького рейтингу виходом з ситуації було призначення воєнного стану з відтермінуванням президентських виборів. Був у цьому сценарії однозначний задум перенести вибори Глави держави на невизначений строк, або введення воєнного стану було природньою реакцією на інцидент у Керченській протоці – сказати складно, але у листопаді 2018-го воєнний стан в Україні все ж ввели.
ЦВК відмовчалася, але у суспільстві наміри скасування виборів викликали доволі бурхливу дискусію. Справа дійшла до того, що з’явилося звернення до Верховної Ради від трьох президентів України – Леоніда Кравчука, Леоніда Кучми та Віктора Ющенка, у якому ті закликали депутатів ухвалити обмеження, які не перешкоджатимуть проведенню виборів.
Тому у січні 2019-го термії дії воєнного стану не продовжили, а виборчі перегони розпочалися у визначені законом строки.
Другий — волюнтаристсько-юридичний
Наведені вище епізоди показали, що якщо владі щось хочеться зробити, але це заборонено законом, то закони завжди можна змінити, або обґрунтувати прийняте рішення постфактум. Особливо, якщо є контроль над парламентською більшість (а у нашому випадку він є).
Тим більше це стосується ситуації, коли у керівництва держави є політична воля щодо певних дій, а у середовищі тих, хто міг би такі дії оскаржити у судовому порядку, з тієї або іншої причини не вистачає важелів впливу на хід подій.
Так було влітку 2019-го, коли новообраний Президент України Володимир Зеленський розпустив Верховну Раду. Противники цього рішення зробили подання до Конституційного Суду, але КСУ, який вміє використовувати розмиті формулювання, коли мова не йде про його (КСУ) власні інтереси, зупиняти виборчий процес не став.
Враховуючи все це, можна дійти висновку, що провести вибори теоретично можливо, якщо посилатися на пряму дію Конституції, а також змінити виборчу систему на пропорційну із закритими списками. У такому випадку вибори відбудуться та повний склад Верховної Ради буде оновлено навіть у випадку, якщо на виборчі дільниці прийде меншість від тих, хто матиме право голосу. Крім того, відпаде необхідність обирати депутатів за регіональними списками, що на зараз неможливо у тимчасово окупованих областях та на територіях, охоплених бойовими діями.
Ключових моментів у цьому два:
- Перший – зрозуміти навіщо вибори потрібні владі, яка і так контролює і парламентську більшість, і уряд, і місцеві адміністрації.
- Другий – отримати фактичну згоду на таку комбінацію з боку міжнародних партнерів, яким також слід буде довести доцільність подібного кроку.
В чому різниця між двома підходами до виборів. І який є третій
Різниця між підходами юридично-волюнтаристським і волюнтаристсько-юридичним у тому, що у першому випадку слід забезпечити всю правову базу, починаючи з внесення змін до Закону про правовий режим воєнного часу і закінчуючи реорганізацією виборчої системи. У другому на перше місце виходить політичне рішення про проведення виборів як таких з урахуванням наведеного вище аспекту погодження на це з боку союзників.
У цьому випадку не зайвим було б почути з цього приводу думку ЦВК, але Комісія, як це майже завжди було при розгляді питання про “бути, чи не бути виборам”, заздалегідь заявила, що не розглядатиме його.
Так, у вересні цього року ЦВК, дійсно, схвалила пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування щодо вдосконалення законодавства України, спрямованого на забезпечення підготовки та проведення виборів. Але уже у назві документа уточнила, що мова йде про дії “після припинення чи скасування воєнного стану в Україні”.
Тому розроблений ЦВК проєкт Закону України “Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні” уточнює деталі, але відповіді на основне питання – коли і яким способом проводити вибори – не містить.
Є, однак, і третій підхід, реалізацію якого ми можемо спостерігати прямо зараз. Питання про проведення парламентських виборів знімається, як мінімум, до вирішення безпекових питань. Зрозуміло, що ці проблеми не будуть розв’язані принаймні до завершення гарячої фази нинішнього конфлікту.
Здається, що на першому етапі ми побачимо отримання відповіді – коли саме мали б бути призначені вибори до ВР в умовах мирного часу – у 2023-му, чи 2024-му році?
Ну, а уже згодом (можливо) на розгляд ВР буде внесене питання про правове оформлення парламентських виборів, або їх відтермінування на певний термін: а) визначений; б) невизначений.
І тут уже все залежатиме від ситуації на фронті та політичної волі керівництва.Навіть у країнах зі сталими демократичними традиціями подібний досвід є доволі суперечливим. Так, широко відомим є факт, що у Великій Британії Вінстон Черчилль втратив посаду прем’єр-міністра після виборів у липні 1945 р., ще до капітуляції Японії. Водночас до цього моменту парламентські вибори у Британії не проводили з 1935-го року.
Єдиний прогноз, який можна зробити за таких умов у нашому випадку – якщо політичне рішення буде прийняте на користь відмови від виборів у 2023-2024-му роках, то такий стан невизначеності може тривати аж до повного завершення війни.
Англійський парламент у XX столітті, як відомо, працював 10 років, у XVII – 20.
